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城管的发展阶段
我国城市管理的发展和反思
城管职能发展
城管执法组织最初承担着五项基本职能,分别是:工商行政、城市规划、园林绿化、交通管理和市容环境卫生的全部或部分职能。这五项基本职能分别由工商、规划、园林、交管等部门划转,解决的是各单位长期解决效果不明显的问题。自2002年以来,城管执法的职责不断增加,目前已扩充到了13个方面292个案由。这其中包括施工工地的管理、城市节水的管理、城市河湖的管理,以及旅游、停车、市政等诸多方面,涉及公众生活的各个方面,甚至连“犬排便”、“冬天暖气不热”等问题也列入到了城管执法范围。在不增加人员的基础上,城管执法职责的扩充,给城管执法工作带来了巨大压力。同时,地方各城市政府在组建城市管理行政执法机关时,各行其是,造成城管行政执法体制十分混乱。
独立体
将建设、工商、公安等行业的行政处罚权全部或者部分剥离出来(简称7+1或7+x),跨行业配置给独立组建的城管行政执法局(城管综合行政执法局),其特点是行政许可权与行政处罚权分离,部门之间相互分离、相互监督、相互约束。这种架构规范、稳固,具有很强的刚性,符合政府行政管理改革的趋势。但是管罚分离,在现有的政府行政体系中很多关系难以理清,权责不一致,出现新的职责不明,易使管理部门和执法部门之间相互推诿、扯皮。同时,如果不对管理部门进行相对集中的整编,在原有机构编制中出现新机构,可能造成新的机构膨胀和效率低下。
联合体
对原有的城建监察或城管执法队伍重新进行整顿,按照相对集中行政处罚权要求设定行政处罚权,建立行政执法机关和执法队伍,将行政执法机关与行政审批机关合并在一起,分别挂“城市管理局(城管办)和”城市管理行政执法局(综合执法局、总队、大队)牌子,实行“一套人马,两块牌子”的管理和执法模式。其优点是在统一体系中运行,管理与执法互补,可以整合力量;缺陷是相互之间没有制约力,在制度上不能制止乱作为现象。
从属体
城管行政执法局作为二级局从属于一级局。这种体制的特点是城管行政执法局从属于建设局(市政管理局、城管办),由一级局副职兼任城管执法局局长,并以一级局的名义执法。这种构架是原来的城建监察体制的继承与延续,在实际工作中可能有效,但不符合相对集中行政处罚权和综合行政执法的精神
探索阶段(1996年―2002年)
1996年3月17日,八届人大四次会议通过的《中华人民共和国行政处罚法》第十六条规定:“国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权,但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使。”行政处罚法的这一规定,为城管执法体制的建立提供了理论依据。国务院法制办和各地法制部门进行了大量的实地调查和理论论证,确立了相对集中行政处罚权的理论构架,统一了试点机构名称,以及行使相对集中行政处罚权的范围、内容等,奠定了城管执法体制的基础。