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大都市土地利用总体规划指标体系研究——以上海市为例
许伟高魏张洪武
上海市地质调查研究院
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大都市在快速发展阶段如何科学有效利用国土资源, 是调控人地关系、提升空间治理能力的关键;而将土地利用总体规划指标作为评估城市发展和国土资源利用的重要工具, 已成为各大城市发展和土地利用管理、决策的有力抓手。上海市在快速发展中同样也面临着人口高度集聚、人地关系复杂和资源环境紧约束等挑战, 总结国内外同类城市规划指标特征, 对上海大都市规划指标体系与城市发展目标的关系、适应性等问题进行探讨, 提出土地利用总体规划指标体系的概念性框架, 具有现实意义。
国内外规划指标体系研究评述
国外规划指标体系特征。一是注重良好的生态环境、突出绿色开敞空间和生态环境修复的量化。二是强调公共资源的合理配置和服务能级水平的提升。三是强化指标的社会感知度, 充分体现以人为本的特征及国土资源利用与城市社会经济、资源环境发展的关联性, 易被社会公众理解和认可。
国内规划指标体系研究进展。国内许多城市在土地利用总体规划指标值的研究和实施评估方面, 也开展了有益的探索和实践, 但对总体规划层面指标体系设置的系统性研究较为缺乏。一些研究者提出国土资源规划指标体系设置要遵循系统性、科学性、导向性和创新性原则, 指标对象涵盖土地资源、矿产资源、地质环境、测绘地理信息和海洋资源等主要领域, 突出约束性和综合效应最大化;也有一些专家提出了协调“三规”发展目标指标体系技术路线, 通过基础数据平台、决策分析平台和实施反馈平台, 实现发展目标指标体系的可持续更新、反馈和查询。
基于管理需求的规划指标适应性分析
现行规划指标体系状况。上海市土地利用总体规划基本采用了全国土地利用规划指标体系的内容, 主要指标共计13项。其中, 总量指标8项、增量指标4项、效率指标1项。规划通过指标的量化管理与综合监测, 在遏制农地非农化、控制建设用地规模、理性进行城市开发建设和实施用途管制等方面起到积极作用。
存在的问题。一是指标范畴狭隘、类型较单一。指标主要局限于土地利用规模管控, 缺乏空间引导、质量效益和生态环境等代表城市核心竞争力和软实力提升方面的量化指标。二是个别规划指标设置不合理且缺乏有效的实施手段。如牧草地, 对上海市而言属于虚设, 无任何管控意义;再如园地指标, 未分解到区县级规划, 且缺乏明确的规划导向和相关管控手段, 指标管控作用较弱。三是郊野地区用地引导和约束的指标几乎空白, “重城轻乡”的惯性思维仍然存在。四是规划的行政管理色彩较浓, 对非专业人士和一般市民而言可读性和可感知度不高。五是指标管理只注重指标值的实现, 而对指标设置的科学性缺乏考量。
指标体系构建框架
指标体系构建思路。一是规划指标体系要落实国家宏观管理意志, 应在国家战略和政策法规的框架下进行设计。同时, 规划指标设置应聚焦国土资源领域的发展方向, 反映国土资源领域的工作重点和主要内容, 充分发挥土地利用规划的规模管控与空间管制作用。
二是突出地域特色, 适应城市转型发展特征。, 指标设置要与上海城市社会—经济—环境复合系统状态和变化趋势相互协调