地招标拍卖挂牌政策若干问题的思考.doc

关于全面实行工业用地招标拍卖挂牌政策若干问题的思考
 江苏省国土资源厅  吴飞
土地是工业生产活动最基本的生产要素之一,在土地产权明晰的条件下,地租或土地价格是调节土地在各个用途之间资源配置的最基本的工具。在现实生活中相当部分的土地利用要受到公共决策的影响,通过公共程序制订适当的规划和限制,以弥补市场本身带来的问题,对于发挥市场机制作用和土地的合理配置是有益的。
改革开放以来,随着城市化的迅速推进,我省城市建设用地呈快速扩张的趋势,相应也带来土地利用的浪费问题。在城市内部,工业用地比重偏高,工业建设开发活动遍地开花,表明我省在工业用地管理和工业用地效率方面存在不少问题,有必要从土地经济规律入手,分析工业用地开发过程中存在的问题,结合《国务院关于加强土地调控有关问题的通知》全面实行工业用地招标拍卖挂牌出让的精神和要求,设计解决工业用地使用低效率配置问题的解决方案和政策措施。
一、我省工业用地的基本情况(规模和结构变化)
2003年、2004年和2005年,我省新增建设用地中,%、%%。从城市土地利用结构的现状来看,工业用地比例偏高。按照国外城市中心区的用地比例,工业用地一般不超过城市面积的10%,而我省的城市普遍超过了20%,%以上。
在计划经济时代,工业用地主要通过国家基本建设计划的方式,以行政划拨无偿、无限期提供给工业企业使用,具体程序是与征地过程合并在一起的。由于计划优先保证国家建设用地的倾向,加之土地的使用成本过低,一定程度上造成了工业建设土地利用的浪费现象。为了提高土地的利用效率,国家尝试探索土地有偿利用,用价格机制调节土地利用结构。从1987年开始,部分地区开始探索工业用地的有偿和有限期使用。1998年修订后的《土地管理法》,规定建设单位使用国家土地,应当以出让等有偿方式取得。具体来说,土地使用权有偿出让又分为协议出让、招标出让、拍卖出让、挂牌出让等形式。
目前我省工业用地的出让方式主要以协议出让为主。为了招商引资和地方经济的发展,以及各自政府政绩的考虑,地方政府普遍采取了吸引投资竞相压价的策略,出现了许多工业用地协议出让价格远远低于工业用地开发成本价格,甚至出现零地价、“负地价”的现象。由于土地出让程序的不透明,工业地价与商业和住宅土地价格存在较大差距。而且一些区域在招商引资的激烈竞争中,降低工业用地出让价格,返还出让金,甚至以零地价出让工业用地。国土资源部提出逐步将工业用地纳入“招牌挂”的范围。
我省工业用地开发的主要形式是各式各样的开发区,包括经济技术开发区、工业开发区、高科技园区、出口加工区和保税区等形式。截至到目前,我省经依法批准并向社会公示的各类开发区136个,;其中,国务院批准设立开发区17个,;省级政府批准设立开发区109个,;已完成开发规划内工业用地开发使用约占全部规划用地面积80%以上,工业在开发区产业结构中一直占有70%以上的比重。
由以上数据指标可见,随着我省城市化水平的不断提高,城市面积逐年扩大,而农业用地不断减少成了一个不争的事实。主要表现为:①城市建成区面积的增加快于城市人口的增加,而且其增长的趋势在加快;②城市面积扩张的随意性很大,缺乏必要的约束力,这在城乡一体化的行政体制下尤为严重;③出于成本的考虑,城市建设注重外延扩张,对城市内部土地的开发不足,导致城市土地的低效率使用;④城市功能分区的不合理和基础设施配套之后,加剧了工业对环境的污染,不仅对城市本身,也对乡村居民生活质量和土地质量产生不利影响。
二、工业用地利用中存在的主要问题
(一)企业进入的土地获得成本低、环保要求低,导致各地工业投资中的重复建设问题。目前土地名义上是国家所有,但土地收益、处置权利主要掌握在地方政府手中,在中央、地方土地产权不清的情况下,地方政府出于本届班子的政绩及可支配资金的最大化,倾向于采取对不同用途土地采取不同出让方式的差别定价策略。例如,对于商业、住宅用地倾向于采取招拍挂的方式追求一次性收益,而对于工业、仓储用地地方政府更看重的是工厂建成之后给本地区带来的GDP、税收、就业等政绩利益和长期收益,倾向于采取零地价甚至负地价的方式招商引资。在招商引资的地方竞争热潮中,地方政府往往只求引资,而对建设项目可能导致的环境影响既缺乏了解,也不加限制,从而导致大量建设项目的轻易进入。
(二)地方政府存在征地-储地-出让的巨大利益机制,激励了地方政府为卖而买的征地行为。当前的土地市场可以归结为政府垄断下的市场。这种市场可以征地、储备和出让三个环节。其中征用市场是指政府以公共利益为名义,以城市规划为工具,用比