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个体工商户税收管理中存在的问题与对策近年来，随着国家税
务总局提出科学化、精细化的税收征管工作的新要求，不断完
善税收管理员的制度，对税收管理工作提出许多新课题。在基
层税收工作中，个体户税收管理就是一个难点，我们按照上级
的要求，不断加大对个体户税收管理的力度，取得了一定的成
效，但由于其特殊性，仍然存在不少问题。本文结合当前工作
实际，谈谈个体户税收管理工作中存在的问题和几点建议。
一、当前个体户税收管理存在的主要问题
在基层日常税收征管工作中了解到，个体户不登记、不申
报和申报不实的问题较为普遍，形成基层国税部门的工作难点，
当前，比较突出的问题主要表现在“六难”：
（一）个体户纳税户数难掌握
由于个体业户一般情况具有零星、分散、规模比较小、遍
布城乡各地，各部门监管难度大的特点。个体工商户中有相当
部分是无证经营，特别是在管理薄弱的区域（城乡结合部及边
远乡村） 出现较多；还有部分有证经营者，在领取营业执照后
未办理税务登记证。部分基层征收单位在日常的个体税收征管
工作中对无证经营户、有营业执照未办理税务登记和变更经营
地址不变更税务登记证的经营户，还未能有效地及时管理起来。
（二）纳税定额难于准确核定
个体工商户绝大多数没有设置健全的经营账簿，没有完整
的经营资料，有相当部分没有固定的经营场所，经营业务大部 : .
分不填开发票，购进商品和原材料不索取凭证，有的经营时断
时续。即设有账簿的业户，大都有账外经营现象，除部分依法
纳税意识强和财会制度比较健全的业户外，许多都不能如实申
报经营收入。在这种情况下，对多数个体经营户只能采取定期
定额的征税办法。但是，由于缺乏计算依据，给确定纳税定额
造成很多困难，存在定额核定与实际经营情况不符的现象。虽
然采取了《个体户计算机核定定额管理办法》，但由于难于采
集到准确的数据，仍然无法核出准确的税收定额。
（三）纳税申报难规范
由于个体税源分散，达到起征点应征的税额较少，以征管
质量考核标准衡量，部分有证个体工商户的纳税申报率和税款
入库率偏低，有些无证经营户的主动申报纳税率更低，这是个
体税收管理中的一大难点。特别未达起征点的业户，当达到征
起点后按照规定应如实申报营业额，但实际上连续几个月的营
业额超过起征点后，税务机关就必须调整定额，个体户为了避
纳税义务，不愿意主动进行申报纳税。
（四）纳税情况难检查
在日常征管中对个体工商户的纳税情况进行税务稽查困难
重重。最主要的有：一是缺乏经营资料，查核缺乏依据；或者
经营资料不齐全，查核依据不足。二是经营活动不规范，在经
营场所难于掌握其全部进销存和生产经营情况，进入居所或其
他地方检查又没有相应的法律依据，有的业户一旦得知税务稽 : .
查信息，很快就会将生产经营的大宗产品、商品进行转移，致
使稽查人员难于了解真实经营情况。三是现金交易多且不开具
发票，无法查核其真实的经营额。四是多关开设银行帐户，难
于通过银行查核其业务往来情况。
（五）使用发票难管理
由于大多数的个体工商业户经营活动不规范，在发票的使
用管理上存在的问题较多。存在的主要问题有：一是填开发票
不规范，项目填写不齐全、不按顺序填开、有的拆本使用。二
是使用不合法的凭证的现象时有发生。三是虚开发票或“大头
小尾“填开发票。四是为他人代开发票。五是普通发票比销制
度不够完善。比销制度不够完善主要表现现在使用的时限没有
明确的规定的限制。
（六）税收管理员有畏难情绪
个体工商业户税收管理工作繁琐、复杂、综合具体，需要
我们很多宣传辅导、说服解释工作，这都需要税收管理员认真
落实。但撤销一些税务分局后，分管范围更大，往往一个税收
管理员要负责几个乡镇的个体税收管理，因此，一些基层税收
管理员就产生了畏难情绪，造成工作责任心不够强，对个体户
采取走马观花式的粗放型管理，加上提高个体双定户的税收起
征点，大部分个体户的每月定额都未达起征点，有时税收管理
员只关注起征点以上的业户，对起征点以下业户疏以管理，出
现失管漏管的现象比较普遍。 : .
二、几点建议
针对当前个体户税收管理存在的问题，笔者认为，必须采
取如下措施进一步加强个体户税收管理。
（一）宣传与管理并重，增强纳税意识
解决个体户征管难的问题，提高纳税意识是最好的办法。
因此，基层国税部门要继续加大税收宣传力度，不断增强个体
户的纳税意识，纳税人自觉如实申报纳税了，征管上的问题也
就解决了。同时，也要不断加大管理力度，按现行税法规定，
从事个体工商户有明确的纳税起征点，这对安排下岗工人再就
业和解决合法经营者的最低生活标准起着积极作用。但千篇一
律都实行这个起征点，给哪些无证经营的、或者是流动性较大
的业户有机可乘，并钻我们税收属地征管的空子，达到少缴或
不缴税的目的。因此，建议取消无证经营和流动性较大个体户
的起征点，这有利于促进个体工商户增强合法经营意识，和动
办理营业执照和税务登记，促进个体经济健康发展。
（二）健全征管制度，促进规范管理
对个体工商户必须提供的纳税资料要作出严格规定。为了
便于检查考核个体工商户纳税申报资料的真实性，在税收法规
中对账簿不健全、不规范的个体工商户必须提供的纳税资料应
作出严格规定，即规定账簿不健全、核算不规范的个体户无论
他们采用哪种收入方式都要提供下列资料：一是进货登记簿；
二是销货（营业收入）登记簿；三是收支凭证粘贴簿，月未存 : .
货盘点表；四是主管税务机关规定需要提供的其它资料。这对
于规范纳税人的经营行为，正确核定纳税定额，审核纳税申报，
推动查账征收，都有重要作用。
（三）加强发票管理，严格把好关口
要健全对个体工商户的发票管理制度。一是在发票领购使
用方面，为了防止业户领购发票丢失和失控，防止不按规定填
开发票问题的发生，规定凡需购领发票的，必须提供担保人，
由担保人出具担保书，并明确担保人就承担的法律责任；凡不
能提供担保人的，可以实行保全制度，由领购发票的个体工商
户提供适量的保证金；凡不能提供担保人，又不愿意执行保全
制度的，取消其领购使用发票的资格，均由主管税务机关代开。
二是在取得发票方面，应明确规定：购进货物，接受服务，除
向农业生产者购进农业产品外，均应向销售方取得发票，应取
得发票而未取得发票的，除按违反发票管理规定予以处罚外，
还应补缴销售方应缴未缴的税款。三是发票领购的数量，主管
税务机关要根据实际情况进行限制，原则上不能超过一个月，
并要求做到按月进行核销，方便税务机关及时了解掌握纳税人
用票情况，促进个体工商户税收征管制度的完善。
（四）结合征管实际，完善定期定额办法
1、实行最低行业起点营业额核定法。最低行业起点营业额
核定方法，是税务机关根据当地不同的实际情况，分别按照不
同的行业、不同路段、不同规模对“双定”户进行分类和分等 : .
级，统一制定“双定”营业额的起点标准（最低标准）。除特
殊情况外，主管税务机关在对具体业户核定营业额时，依照业
户所处的经营行业、路段、规模所对应的最低标准作为核定的
尺度，核定营业额只能高于最低标准，但不能低于最低标准，
对于跨行业经营的业户，其适用的行业最低标准，就高不就低。
考虑到“双定”户经营情况往往有很大差别，主管税务机关根
据实际情况，在核定营业额时，可以酌情调整核定起点营业额。
2、明确个休工商户发票使用与纳税定额的关系。按照规定
纳税人有使用发票的权利，同时也有依法执行税收管理规定的
义务，凡使用发票的个体户都应根据发票销售额来确定核定税
额，连续三个月发票销售额超过定额的必须调整其定额。
3、规范个体户计算机核定定额的程序。个体户计算机核定
定额的关键是数据来源的真实与否，为了确保成采集数据真实、
准确，必须严格按照规定程序来进行。税务机关应制定调查项
目，设定调查表，深入纳税户调查数据时应该 2 人以上，纳税
人应提供有关证明材料，调查确定数据征、纳双方签名；税务
机关对数据应由相关人员组成专门的评定小组进行评定，评定
后认定数据与业户实际情况有较大差距的，应另派一组人员重
新调查；经评定小组确认后数据进入计算机核定税额。
（五）加强业务培训，全面提高税收管理员的综合素质
税收管理员监控的重心之一是重点税源监控，这对税收管
理员的业务技能水平有较高的要求，而目前，一些基层征收单 : .
位，认为个体户税收不是重点税源，因而就忽视了对个体户税
收管理员的业务培训，造成对个体户税收管理不到位和计算机
应用等方面还存在明显的不适应。因此，要通过各种专业知识
的培训，增强个体户税收管理员的业务技能和工作责任心，使
他们热爱税收、服务税收，为税收事业尽职尽责而问心无愧。
个体工商户税收征管工作是社会关注的热点，也是税源管理领
域中的难点。当前，在个体工商户税收征管工作中主要存在以
下问题：⑴个别个体工商户税法遵从度不高。在开业登记或注
销时，只在工商部门办理相关手续，而未能及时到税务机关办
理相关登记或注销手续。⑵在销售商品时个别业户不主动提供
发票。消费者如索要发票，纳税人就提高价格。⑶征管工作中
“以票控税”作用不明显。对于纳税人连续两个月超过定额，
或者定额超过 30％的，税收管理员未及时进行调整。⑷税收管
理员在发票巡查工作中只停留在纳税人手中的发票。未对索取
发票的企事业单位进行核查，导致纳税人存在侥幸心理开具大
头小尾发票，致使税款流失。⑸对于查帐征收的纳税人管理不
到位。