主体功能区规划与强势政府
如何在经济发展的同时维护社会公正、保护自然环境,是中国现代化进程中的全新课题,必须有相应的制度创新来开拓道路。这些制度创新面临的基本问题是给已经撒腿狂奔的增长之"牛"装上有足够平衡力的控制阀门。前段时间筹划已久的"绿色GDP"因为技术困难等原因搁浅,说明制度创新要有足够的控制力和可行性,并不是一件容易的事。不过中央政府显然不仅没有在保护环境和增进社会公正的方向上有所停顿,而是在试图推出更有控制力、更具可行性的方案。
近日,建设部公布《国务院关于编制全国主体功能区规划的意见》,要求将全国国土空间统一划分为优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四大类主体功能区,并分类制定绩效评价和政绩考核标准。这一举措的意图非常明确,就是要缩小地区间公共服务的差距,促进区域协调发展;促进人口、经济、资源环境的空间均衡,使经济布局、人口分布与资源环境承载能力相适应;从源头上扭转生态环境恶化趋势,适应和减缓气候变化,实现资源节约和环境保护。换句话说,就是要为科学发展观及和谐社会的执政方针寻找新的制度支撑。
这是中央政府针对协调发展和科学发展问题的一次强势出击。表面上看这只是行政管理体制的重要变革,深层的动向则是对各级政府定位的明确宣示。其中既包括中央政府对各级地方政府发展战略的统筹管理,也包括政府对市场边界的强势界定。
根据《意见》提示的方向,主体功能区规划将对全国各行政区的发展战略进行前所未有的约束性管理。如《意见》所言,这是战略性、基础性和约束性的,它既是全局性的,同时非常具体。它不仅对具体到县级行政区单元的发展战略定位,而且对不同主体功能区的绩效评价和政绩考核标准进行具体的设定。比如,优化开发区域要强化经济结构、资源消耗、自主创新等的评价,弱化经济增长的评价。
主体功能区规划最具突破意义的地方在于根据不同行政区单元的分类给出不同的政绩评价体系。这也意味着,"绿色GDP"的政策目标不仅没有放弃,而且通过对具体地区的分别对待,以更具操作性的方式得以有力呈现。相对于行政区规划的突破而言,因地制宜确定政绩评价标准更为基础和重要,最能体现科学发展观的执政意图。给县级行政区单元进行分类定位,并给出相应的政绩评价标准,是最为核心的内容。国家级主体功能区和省级主体功能区的基本单元都是县级行政区,只要县级行政区的定位问题解决,则无论属于国家级还是省级主体功能区,都可以有明确的发展战略和目标。
各个县级行政区如何被定位,可以预料会引发一轮政策博弈。不过,这些政策博弈很难影响制度创新的大方向。个别县级行政区定位有误差不影响大局。一个县级行
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