冷战后美国对台政策演变.doc

冷战后美国对台政策的演变:1990-2010
凌胜利郭锐
2011年9月21日,美国国防部国防安全局正式通知国会有关对台军售计划,。[1]台海局势又掀波澜。谋求对台军售是美国对台政策的一贯态度,奥巴马政府也不例外。2009年2月,美国国务卿希拉里访华前夕曾经明确表示:"美国依据'与台湾关系法',会持续协助台湾'防卫',出售防卫性物资给台湾。"[2]这已经表明了奥巴马政府对台军售的态度。但出于振兴国家经济,重塑国家形象,强化世界领导地位的战略考虑,奥巴马政府的政策首选是保持稳定的对华关系,对台湾问题会保持谨慎态度。奥巴马政府对台政策的基调,是在奉行"一个中国"原则的同时维持台海现状,弹性处理台湾问题,不改变对台军售政策。

冷战结束后,美国从未间断过提升和强化美台军事与政治关系。美国对台政策的主体倾向是什么?其演变路径有何规律?对这些问题的研究有助于了解美国未来对台政策的走向。《美国国家安全战略报告》(以下简称《安全报告》)是宣示美国国际战略的最权威文本,其中涉及美国对台政策的表述可作为分析美国对台政策的重要依据,本文拟就《安全报告》展开文本分析,解读冷战后美国对台政策的演变,并结合美台政治、军事交往的具体事例,进而预测美国对台政策的演变趋向。

一、近二十年《安全报告》涉台内容分析

按照《戈德华特-尼科尔斯国防部改组法案》(1986)的规定,美国总统每年应向国会递交《国家安全战略报告》。该法案出台于冷战末期,主要用意是协调美国政府各部门尤其是军事、外交、情报等部门的战略。该法案明确规定,《安全报告》需要阐明美国国家安全战略,包括对安全利益、战略目标、实现力量和手段的详尽说明。与《总统国情咨文》、《四年防务评估报告》、《国防战略报告》相比,《安全报告》无论是在综合性还是平衡性方面都具有无可比拟的优势,是阐述和分析美国对外战略的重要文件。在《安全报告》中,不仅表明了美国政府对中美关系的态度,也涉及到美国政府对台湾问题的立场。通过对这份文件的文本解读,可以把握美国对台政策的总体趋势。本文选取冷战结束以来美国政府出台的12份《安全报告》,其中涉及台湾问题的报告有9份,在"一个中解决方针等多个重要问题上有所表述,详见表1。
首先,美国坚持"一个中国"原则的立场未变,美台关系不断倾向《与台湾关系法》。1972年中美签署《上海联合公报》时,美国方面声明"美国认识到,在台湾海峡两边的所有中国人都认为只有一个中国,台湾是中国一部分",首次向中华人民共和国表明其"一个中国"的立场。1979年的《中美建交公报》中,美国重申了"一个中国"的立场,并承认中华人民共和国政府是中国唯一合法政府。秉承"一个中国"原则是中美关系的基石,也是其保持与台湾非官方关系的前提。冷战结束后,美国继续坚持"一个中国"的原则,在《安全报告》中涉及台湾问题时往往会有所表述,但也强调其与台湾的非官方关系。1999年的《安全报告》中,美国首次提到依据《与台湾关系法》与台湾发展非官方关系,其实是将《与台湾关系法》和"一个中国"原则置于同等位置并不断强化前者。2002年的《安全报告》中,美国只是简略提到台湾问题,但再次提及《与台湾关系法》而未提及"一个中国"原则,这与以往的表述习惯形成了反差。这表明美国开始倾向《与台湾关系法》,试图与台湾发展非官方关系,从而达到实质上提升美台关系的目的。之所以会出现如此情形,与冷战后国际环境的变化、美国全球战略的调整、中美关系的起伏以及美国国内政治角力密切相关。正如肯尼思o沃尔兹所言,只有从三个镜像同时看问题,才能把握问题的本质。冷战的结束极大地改变了国际体系结构,两极格局向"一超多强"格局的转变,推动了国际力量的分化组合。中国在美国全球战略中的功能与角色均发生了明显改变,"遏制"而非"扶植"成为美国对华政策的首选。从国家层次考虑,美国对中国的身份认知几经变化,由冷战时期的"准盟友"转变为冷战后的"敌手"、"竞争对手"、"不一定是竞争对手",美国对华政策的防患考虑偏多,台湾的战略棋子作用有所增强。从次国家层次来看,美国国会中的"台湾帮"始终不遗余力地促进美台关系,军工集团对提升美台关系也有着重要的利益关切,其他形形色色的利益集团为了一己私利,亦不时采用"问题联系战略",通过捆绑台湾问题来"敲打"中国。
其次,美国在推动两岸直接对话的同时,将台湾问题不断地区化。《安全报告》中多次提到要促使两岸直接对话与进行高层交流以解决分歧。1991年的《安全报告》表示:"我们的一个目标是促使台湾和中华人民共和对话的环境。"[4] 1996年台海危机之后,1997年《安全报告》中涉台问题的唯一表述是"恢复北京与台北之间的对话"。[5] 1998年、199