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深究公共服务创新下的事业单位改革
摘要:事业单位改革30年,是从适应市场、走向市场到回归公共服务本质的30年,这一历程反映了市场化与公共服务是事业单位改革的二重性选择。实现政府职能与市场职能的合理分工,理顺上级主管部门与事业单位的关系,规范事业单位的创收行为,是深化事业单位改革的必然途径。
关键词:事业单位改革公共服务
公共服务市场化一直是我国事业单位改革的核心问题,也是引起很多争议的问题。事业单位改革的起点是打破行政垄断,逐步推行市场机制;改革的目的是在市场化进程中提高公共服务质量。一些关于医疗卫生改革、教育产业化的激烈论争,都是围绕事业单位的公共服务如何市场化展开的。因此,回顾事业单位改革开放30年的历程,探讨公共服务市场化的内涵和策略,对深化事业单位改革有着重要的理论与现实意义。
一、事业单位改革的市场化与服务性
事业单位的改革一度迷失于市场化与公共服务之间。它从市场化进程开始到公共服务本质的回归,乃是我这一改革基本脉络的反映。

事业单位存在的意义就在于社会公益性。因此,事业单位无论怎样改革,公益性,也就是公共服务的组织属性都不能改变。近年来政府允许一部分事业单位收取一定的合理的成本费用,但一些单位随意扩大收费范围,提高收费标准,过于看重经济利益和部门利益,这必然会侵蚀公共服务的公平性。
2005年,国务院发展研究中心“中国医疗卫生体制改革”课题组得出了“医改不成功”的研究结论,并指出现在医疗卫生体制出现过度商业化倾向是完全错误的,违背了医疗卫生事业的基本规律。2006年,我国推行了农村义务教育经费改革,开始分年度、分地区逐步地全部免除义务教育阶段中小学生学杂费,提高农村义务教育阶段中小学公用经费保障水平,并巩固和完善中小学教师工资保障机制。2008年温家宝总理在《政府工作报告》中指出:必须“坚持公共医疗卫生的公益性质,建立基本医疗卫生制度,为群众提供安全、有效、方便、价廉的基本医疗卫生服务”。这说明,无论是教育改革、还是医疗改革,回归“公益性”成为走出改革困境破题之选。

要效益,也要公益,市场化和公共服务是事业单位改革缺一不可的双重选择。事业单位要很好地实现公益性目的不能不推行市场化,但事业单位不同于企业,企业遵循的是完全市场化,它是以盈利为目的的;事业单位遵循的应是准市场化,即在事业单位改革的过程中运用某些市场机制和竞争高效的理念以提高公共服务的质量。
反过来,在推行市场化过程中不能丢掉公共服务宗旨。事业单位主要是为社会提供公共产品和公共服务的,因而它所追求的效益包括了经济效益和社会效益、单位利益和公众利益。一些事业单位将市场化简单等同于经济效益和部门利益,势必忽视甚至损害社会效益和公众利益。由于市场经济条件下,事业单位的效益包涵了公益,两者成为不可分割的一个整体,因此市场化和公共服务的双重选择就成了必然。
二、提高公共服务能力,深化事业单位改革的路径

具有强公益性、产品服务涉及国家长远利益的事业单位仍由政府主办而不应市场化,这样是为了保证政府意志的实施,其他事业单位则可逐步市场化或借鉴国际经验发展成非营利机构,以此作为对政府作用的补充。政府应重新确定公共开支的重点,通过把某些单位和行业推向市场以减少政府补贴,将腾出来的资源用于加强对那些真正具有外部正效应和公共物品性质的行业的支持,特别是农业、教育、卫生等领域,这样才能逐步建立起适应小康社会的公共服务的新机制。

同一类社会事业应由同一上级政府部门管理,以便协调。对那些需要在发展中统一规划和协调的社会事业实施统一管理,清除部门分割所带来的弊端。应采取如下措施:
(1)强化财务责任制度。把政府对事业单位的所有公共资源投入都列入成本核算和预算报告中,如各种固定资产、无形资产、政府补贴和税费优惠等,特别是在核算成本时,应将事业单位无偿占有的大量国有土地作为隐形成本考虑在内。从而明确在特定时期有多少资源投入了某一事业单位。
(2)人事计划方面的改革与创新,建立适应社会主义市场经济体制需要,符合事业单位各自特点的科学分配管理、配套措施完善的人事管理体制,增强事业单位的生机与活力,推进聘用制,坚持德才兼备,任人为贤的原则。
(3)为使上级部门对事业单位的监督真正起到作用,建议实施绩效管理合约。在事业单位和负责监督的上级主管部门之间建立协议,明确绩效标准、明确预算和自筹资金的使用规则,包括预算和财务管理。

提供最基本公共产品的社会事业承担着政府法定责任,其全部经费应由政府财政提供,而不是由机构自己创收。对于部分经