宅基地换房论文.doc

被上楼运动引发的思考

一场让农民“上楼”的行动,正在全国二十多个省市进行,无数村庄正从中国广袤的土地上消失。
2006年4月,山东、天津、江苏、湖北、四川五省市被国土部列为城乡建设用地增减挂钩第一批试点。
国土部2008年6月颁布了《城乡建设用地增减挂钩管理办法》,农村建设用地与城镇建设用地直接挂钩,若农村整理复垦建设用地增加了耕地,城镇可对应增加相应面积建设用地,2008、2009年国土部又分别批准了19省加入增减挂钩试点。
该政策得到地方政府盛情欢迎,各个省市、各级政府均成立了以主要领导牵头的土地整理小组。对应的地方政策、措施也纷纷出台,目的明确:让农民上楼,节约出的宅基地复垦,换取城市建设用地指标。
宅基地转化后的增值收益,被权力和资本“合谋”拿走。农民则住进了被选择的“新农村”。专家指出,这是一次对农村的掠夺,强迫农民上楼并大规模取消自然村,不仅与法治精神相违背,对农村社会也将带来巨大负面影响。

专家形成一致观点,问题不在政策本身。他们分别认为,财政体制缺陷不能保证地方政府为民服务、宅基地财产权的不明确、宅基地未能按市场化流转等问题的存在,最后导致农民土地权益被剥夺。
农村土地制度中存在着政府的行政权力强制侵蚀民权,这一本质性问题。如果不限制某些官员在征地时拥有的无限权力,很难从根本上解决问题。
原因1. 政策初衷为缓解用地
改革开放以来,城镇建设用地出现了三次大规模扩张,以2001年开始的第三次过度扩张最为严重。在城市用地有限的背景下,中国城市化进程高歌猛进,必然意味着农村土地的悄然减少。
“城乡建设用地增减挂钩”政策的规划初衷是为了进一步解决我国愈加紧张的城乡用地问题。中华人民共和国国土资源部于2008年6月27日发布《城乡建设用地增减挂钩试点管理办法》,其中规定“城乡建设用地增减挂钩”指依据土地利用总体规划,将若干拟整理复垦为耕地的农村建设用地地块(即拆旧地块)和拟用于城镇建设的地块(即建新地块)等面积共同组成建新拆旧项目区,通过建新拆旧和土地整理复垦等措施,在保证项目区内各类土地面积平衡的基础上,最终实现增加耕地有效面积,提高耕地质量,节约集约利用建设用地,城乡用地布局更合理的目标。
通过强制性的征地拆迁,以非市场价格的补偿,从被征地农民与被拆迁市民那里转移财富,在城乡之间形成城市化分配的“剪刀差”,农村已经陷入了危险地境地。
原因2. 政府角色迷失
我国耕地保护与经济发展用地的矛盾发展到很尖锐的程度,表面上看来,推行这项政策,既没有突破耕地保护的红线,又没有城乡总体建设用地面积,农村廉价的建设用地,转换成了昂贵的城市建设用地。它所导致的必然结果是,将分散居住的农民统一归入单位占地面积小得多的楼房内,拆迁运动会因此日趋严重。
国土部门的首要职责是保护与合理利用土地资源, 与其将问题全部归为各地政府的扭曲,不如首先检讨政策制定者的初衷。职能部门迷失了自身角色,竭泽而渔,以所谓的现代化为借口破坏可持续发展,侵害了人民的根本利益。

国土部2008年开始试点的《城乡建设用地增减挂钩管理办法》,已经在贯彻中出现了扭曲。各地打着各种旗号,例如城乡统筹、新农村建设等,强拆强占,开始了规模浩大的宅基地换楼运动。
中央颁布的意在保护农民权益,促进农村发展的文件没有得到很好的执行,农民的权益遭到破坏,很大程度上是因为地方对中央文件的扭曲理解。
这项政策执行过程中出现的种种不良后果,既有制度的原因,也有操作的原因,现在的集体所有制在很多地方是村长、村委会决定,集体所有权的产权并不明确,在地方土地财政利益驱动下,官员滥用职权来进行寻租,获取非法的收益。
地方政府了解政策却不公开,农民不熟悉文件,这样在信息不对称的状况下,这项政策被地方政府曲解利用,成为以地生财的新途径。

一场让农民上楼的行动,正在全时期大规模的村庄撤并运动“古今中外,史无前例”,其中的问题令人堪忧。
问题1. 土地制度侵蚀民权
“城乡建设用地增减挂钩”在实际操作中存在一些法律问题。政策中明确的“增减”,只是为了给土地规划上的农业用地提供周转空间,并不意味可以让百姓强行搬迁。将农民集中起来,改变了农村农民原来的生活生产方式,这种强制性的做法是缺乏法律依据的。
现在有很多非试点地区,也没有国土部借出的周转指标,就大拆农民房屋,让农民上楼,这明显违规违法。另外,有的擅自扩大试点范围,有的违规跨县域调指标等,大多违反规定的最终指向都是农民宅基地。
地方政府为获得更多土地收益而积极行动,而很多农民却并不情愿,很多时候甚至是被“逼上楼”或“打进楼房”。很多新房子没有宅基地证,也没有房产证,只有一张集体土地证。这制造了新的产权问题,“被上楼”不