深化预算改革.doc

2015年第6期(总第256期)
辽宁省财政科学研究所
辽宁省财政学会 2015年3月25日
本期主题:深化预算改革
[按]党的十八届三中全会将财政视为国家治理的基础和重要支柱,这一新定位的确立,要求建立现代财政制度。“现代预算制度”就是建立现代财政制度的重要内容之一,预算管理制度改革进入适应国家治理现代化要求的新阶段。与此同时,当前“公共预算”、“预算改革”、“预算公开”随着“两会”、公共预算观察志愿者等公共事件而受到各类媒体广泛热议。中国民众的纳税人意识逐步增强,并逐渐开始向国家申张自身的权利,巨额财政资金的分配方式问题更是成为公众关注的焦点。推进预算改革,确保国家将从社会中汲取的财政收入有效率地配置到公共产品和服务领域,已经成为无法回避的现实问题。2014年9月26日,国务院印发《国务院关于深化预算管理制度改革的决定》,对深化预算管理制度改革作了全面部署。《决定》是预算管理改革的纲领性文件,将为现代预算制度和现代财政制度打下坚实基础,为推进国家治理体系和治理能力现代化提供制度保障。
深化预算管理制度改革的背景
建立与实现现代化相适应的现代财政制度,对于优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安具有重要意义。现代预算制度是现代财政制度的重要组成部分。当前,我国已进入全面建成小康社会的关键阶段。随着经济社会发展,现行预算管理制度也暴露出一些不符合公共财政制度和现代国家治理要求的问题,主要表现在:预算管理和控制方式不够科学,跨年度预算平衡机制尚未建立;预算体系不够完善,地方政府债务未纳入预算管理;预算约束力不够,财政收支结构有待优化;财政结转结余资金规模较大,预算资金使用绩效不高;预算透明度不够,财经纪律有待加强等,财政可持续发展面临严峻挑战。
党的十八届三中全会确立了全面深化改革的总目标,并对改进预算管理制度提出了明确要求。党的十八届三中全会指出,“改进预算管理制度,实施全面规范、公开透明的预算制度。”贯彻落实党的十八届三中全会精神和国务院决策部署,深化预算管理制度改革,实施全面规范、公开透明的预算制度,是深化财税体制改革,建立现代公共财政制度的迫切需要;是完善社会主义市场经济体制,加快转变政府职能的必然要求;是推进国家治理体系现代化,实现国家长治久安的重要保障。2014年9月26日,国务院印发《国务院关于深化预算管理制度改革的决定》(以下简称《决定》),对深化预算管理制度改革作了全面部署。《决定》涉及从预算编制到执行、决算、监督、公开等各个环节。《决定》是预算管理改革的纲领性文件,将为现代预算制度和现代财政制度打下坚实基础,为推进国家治理体系和治理能力现代化提供制度保障。
深化预算管理制度改革,要加快转变政府职能,完善管理制度,创新管理方式,提高管理绩效,用好增量资金,构建全面规范、公开透明的预算制度,进一步规范政府行为,防范财政风险,实现有效监督,提高资金效益。
我国预算管理制度的改革历程
1979年—2013年,我国预算管理制度改革经历了三个阶段:(1)1979年-1993年,恢复了预算报告与批准制度。(2)1994年-1999年,与社会主义市场经济相适应的预算管理制度初步形成。(3)2000年-2013年,我国预算管理制度逐步健全。
一、预算管理制度的恢复:1979年-1993年
1979年,我国预算管理制度开始恢复重建。经济建设与市场化改革的同步进行,使财政支出压力陡增,预算平衡不断受到挑战。
(一)预算报告与批准制度的恢复
早在1951年,政务院就发布了《预算决算暂行条例》,但是受多种因素的影响,我国预算管理制度曾长期处于不正常的运行状态。直到改革开放之后的1979年,我国才正式恢复编制并向全国人民代表大会提交国家预算报告,由全国人民代表大会审议批准后执行的做法。同时,为适应预算审查的需要,1983年3月,第六届全国人大决定设立财政经济委员会,在全国人大及其常委会的领导下审查预算报告和预算草案。
(二)预算管理制度的更新:《国家预算管理条例》的发布
1991年,为加强国家预算管理,强化国家预算的分配、调控和监督职能,国务院发布了《国家预算管理条例》(以下简称《条例》)。《条例》覆盖各级人民政府和实行预算管理的各部门、各单位,对国家预算管理作了全面规定。按照《条例》,国家预算实行统一领导、分级管理、权责结合的原则衡;国家设立中央、省、设区的市、县、乡五级预算,且区分了中央预算和地方预算。
(三)预算平衡管理:更加注重综合平衡
这一阶段,预算管理特别注意预算平衡和赤字控制。按照当年的财政赤字口径,1979年以来,仅1985年出现财政结余。财政收支平衡,并略有结余,被视为财政收支运行的理想状态。在现实中,为更好地实现预