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我国公共事业企业化改革的困境及出路
借鉴西方国家经验,中国渐进地推行了公共事业的企业化改革。但固有的集权体制和公民社会的弱小,特别是公共事业改革取向定位的不明确,使这种以政府为主导的企业化改革模式存在理论滞后、指导思想缺失、规制不健全、政事不分、效率低下以及腐败等问题。唯有加强理论研究,坚持政府集权而不能越权、公平优先于效率等原则,准确定位“企业化”内涵,确立以市场竞争为核心的公共事业运作机制,才能使公共事业领域的企业化改革得到良性发展。
一、公共事业企业化的源起及争议
公共事业是指政府为了解决市场失灵问题,即出于向社会公众提供必不可少的公共产品和服务、解决外部效用问题、增进社会公正、调节和平衡宏观经济发展等目的而建立和经营的企业。随着社会公众需求的增大和复杂化,加之官僚供给的效率低下,公共事业领域的改革已迫在眉睫。通过企业化,在提高公共服务的质量和效益的同时,减轻了政府财政负担,保证了经济增长的活力,实现了社会稳定。事业企业化似乎已经成为公共事业改革的不二法门。尽管在企业化问题上存在诸多争议,对于企业化的理解也各有不同,但其核心内容——更多地发挥民间机构的作用,更多地减少对政府的依赖,引入竞争机制和社会互动机制,却取得了广泛的社会认同。
二、中国公共事业企业化改革的困境及原因
第一,企业化改革的困境。从历史上看,我国改革开放三十年来的历次改革均是由政府主导,自上而下推行的,这种缺少必要制衡的改革必然会带来官僚化的弊病。公共事业改革过程中所出现的一些问题,由于历史文化背景以及体制的制约,目前我国的公民社会还无法对政府的一些行为进行有效的监督和制约,基于问责的缺失所导致的民营化失灵具体体现为政府方面的责任。
宏观理论准备不充分。我国现有的企业化理论研究主要集中在为公共事业企业化寻找理论支持,缺少冷静的反思但我国的企业化与西方国家相比根植于不同的文化、制度背景,仅仅借用西方企业化理论与实践经验,远不能解决我国企业化改革中存在的问题。
法律规制不健全。当前我国还没有一部真正意义上的企业化法典,并且现存的有关行政法规由于制定的时间较早,在以后的实践中也没有及时地对之加以修改和完善,因而其明显落后于时代的发展。
改革程序不透明。当前我国并没有制定一部统一、明确的《行政程序法》,这使得在公共事业企业化改革的过程中,对政府的行政权力没有严格的程序性限制,因此损害了公民、社会、企业的知情权和参与权。
“政事”不分。我国的国企改革的难点之一便是政企不分,而企业化改革中“政事不分”的情况更为严重。公用事业的投资决策由公用事业管理局制定,公用事业的生产、经营计划由公用事业管理局编制;公用事业运营企业的经营者由公用事业管理局委派和考评;公用事业的亏损通过公用事业管理局获取财政补贴
”。这种体制的负面影响会导致行政权的寻租及“规制的捕获”等现象的产生。
生产效率低下,服务质量差。虽然我国的某些公共事业也进行了股份制改造,对垄断行业进行了拆分,引入了一些竞争机制,但往往又形成更多的垄断主体,并没真正的市场法则可以遵循,直接导致了企业缺乏顾客导向精神,效率低下,服务质量差,难以满足社会大众的需要。
第二,原因分析。
国营与企业之争。由于政府监管可能出现缺位,出于理性经济人的考虑,公共事业的经营者就会凭借自然的垄断地位,片面追求经济利润而忽视公共利益,造成