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行政合同司法审查问题研究
一、委培生诉教育局不履行委培合同案引发讨论契机
福建省龙岩市新罗区教育局与当地部分中考毕业生签订师范学校委培合同,合同约定由学生出资读书,学成后由教育局负责安排教师工作岗位。为此每个家庭都给孩子花费了几万元钱。可当这些学生学成回到教育部门报到求职时,却被告知必须参加“择优录用”考试,不保证教师工作岗位且并非有编制和工资保障。这些学生最终选择向当地法院起诉,请求法院判令该市教育局履行委托代培合约,并确认原告等人依合同享有就业分配的权利。[1]
(一)本案中双方的争议焦点
本案中原告方要求法院判令被告履行委培合同,安排其在教师岗位就业。被告方的诉讼代理人声称:原告持委培合同到委培学校报到,学成毕业后又持毕业证回教育局报到,因此教育局已全面履行合同,原告诉被告行政不作为的理由不能成立。原告诉讼代理人针对被告的说法指出:被告只是部分履行了合同。因为委培合同明确载明“为适应我市基础教育对师资的要求,市教育局决定委托某师范院校代培普师专业教师
”。这说明合同的目的是培养教学岗位上的教师,而被告并未安排原告从事教师工作,且无编制、工资保障,因此被告并未全面履行合同。被告方认为教育局是在法律赋予的权限范围内履行职责,程序合法、行为合理。他们向法庭提供了“就业改革领导小组”发出的“考试通知”及《考试录用成绩表》,试图以此说明择优录用是被告在法定权限内进行的,原告是自愿报名并参加考试的。原告代理人认为择优录用是被告单方作出的行政行为,原告有权提出异议。他认为区政府的“考试通知”是被告的内部文件,不具有法律上的证据力,请求法院确认“考试通知”违法并予以撤销。
(二)本案的实质性问题
本案的实质问题就是判断被告方对原告方择优录用的行为是否违约?被告方是否应当继续全面履行委培合同中的约定?具体表现为本案中委培合同的性质是否属于行政合同?行政合同纠纷适用何种诉讼程序?行政合同案件的判决方式?这些问题都是行政合同诉讼中司法审查所需要解决的重要问题。
(三) 本案的审理过程及最终裁判
一审法院以原被告所签订的《关于委托代培生的合约书》属于行政合同,根据相关行政法律、法规规定其诉请不属人民法院受案范围为由,裁定不受理委培生起诉。对一审裁定原告方不服,随即向市中级法院提起上诉。市中级法院审理后认为:一审中原被告所签订的合约书符合行政合同的特征。教育局作为一方当事人与原告方签订合同是为了履行其行政职能,属于具体行政行为。依据行政诉讼法第二条
“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益,有权依据本法向人民法院提起诉讼”的规定,原告方有权向人民法院提起行政诉讼。据此该院作出裁定撤销了一审裁定,要求一审法院立案受理原告方的起诉。一审法院开庭审理后认为:被告是教育行政主管部门,具有法定的行政管理职责,被告与原告签订的委培合同目标明确、内容合法,原告已按合同约定履行义务交纳了全部费用并按期毕业返回向被告报到,因此被告应按合同的承诺条款履行义务。并作出一审判决,判决原告与被告签订的委培合同有效,被告应按合同履行。教育局对一审判决不服上诉至市中级人民法院。二审法院经审理认为上诉人具备和被上诉人签订委培合同的主体资格。委培合同条款符合当时规定并未超越职权,双方当事人意思表示一致,应视为合法有效的行政合同。被上诉人按委培合同的规定履行义务后请求上诉人履行义务,即分配被上诉人任教是正当、合法的,本院予以支持。上诉人单方变更合同约定的分配方式违反法律规定,其单方变更合同约定的行为无效。最终二审法院判决限上诉人在规定期限前履行和被上诉人签订的委培合同。
二、行政合同的司法判断标准
(一) 行政合同的甄别
行政合同又被称作行政契约,是指行政主体为了行使行政职能,实现特定行政管理的目标,而与公民、法人或者其他组织经过协商,意思表示一致所达成的协议。[2]其在性质上明显不同于民事合同,在我国也至今没有确认行政合同的法律地位,鉴于此,我们首先要对行政合同进行甄别,明确行政合同的性质。
首先,行政合同必须有一方是从事行政管理的行政主体,合同的另一方则是自然人、法人或其他组织。
其次,签订合同的目的必须是为了公共利益,即行政机关是为了能够更加合理有效地实施行政管理而订立行政合同,这种订立行政合同的行为是行政机关依据行政法采取的一种行政行为。
最后,行政合同中作为行政管理者的一方是享有行政优益权的,即在某些特殊情况下,合同中的行政机关一方对所签订的合同具有单方解除或变更的权力。为了使合同能够顺利地履行,行政机关一方对合同的另一方拥有指导和监督的权力,并且在一定条件下如果合同中的另一方严重违反合同,法律还赋予行政机关对其行使处罚的权力。
但是,在大多数行政合同法律关系中,还涉及到民事法律关系,而不仅仅是纯