如何合理认识“官僚制”.docx

如何合理认识韦伯“官僚制”理论
2007 级公共管理( 2)专业 木权之
在现代公共行政的研究来说, 西方国家的行政改革运动基本
上对官僚制持否定态度的, 然而官僚制与官僚制理论作为既有联
系又有区别的两个范畴, 在实践中作为一种国家政治统治与社会
管理的方式有着很长的历史发展过程, 韦伯为这种制度进行了一
定的定义,指出所谓“官僚制”是指一种以分部—分层、集权一
统一、 指挥—服从等为特征的组织形态, 是一种高度理性化组织
机构的“理想类型”并提出了官僚制的“合理性” 。
一、探寻官僚制的历史源流
官僚制是一个国家中的官僚组织和行为体系, 是国家政治体
系中的一个组成部分, 是国家对社会实行统治和管理的工具, 是
在社会统治和支配行为发展到一定阶段而出现的制度化的社会
组织现象。 官僚制的出现是社会分工的结果, 随着国家范围的扩
大,国家政治和经济职能的增加, 为了实现政治权力的有效运作,
就出现了国家职能分化的趋势。 国家政治统治和管理领域中的分
工使官僚呈现出职业化的趋势, 才为从社会中选拔从事这一职业
活动的人才提供合理的思维路向。 比如, 我国封建社会就是通过
科举考试选拔专门从事统治和管理人才的做法, 就是这种合理的
思维路向的明确反映。 在中国古代, 很早就已经存在了官僚制的
组织形式和行为方式。 秦朝在统一中国后, 就出现了一个专门的
食禄阶层, 它标志着官僚开始成为国家政治生活中的一个重要组
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成部分,并将士人阶层的思维纳入管理技术与功利主义的科层官
僚制的轨道, 于是以郡县制代替封建制, 中央集权的官僚制也就
自然而然地成了它的惟一选择。 特别是隋唐科举制的兴起, 使中
国古代官僚成为一种比较典型的前现代官僚制形式, 成了“特别
现代的、和平的和官僚体制化的社会最完美的代表” 。
二、官僚制的存在方式
韦伯作为一个社会学家, 对官僚制的研究使人们一目了然地
认识到不同类型的官僚制的性质、 历史地位, 领悟官僚制的发展
方向。 根据韦伯的看法, 任何组织都必须有某种形式的权威做基
础。适当的权威能消除混乱,带来秩序,没有这种权威的组织就
无法实现组织目标。 所以, 与历史上的三种社会支配行为方式相
对应,也存在着三种类型的权威。 “合理-合法的权威”是以组
织内部各种规则作为权威的基础, 相信政策、规章必须合乎法律,
以及拥有权威的人在法律规则下有发布命令的权力。 依据合理-
合法的权威而实现的支配行为其实是以对组织规则的服从和对
法律的遵守为特征的,因为,在这种支配行为方式中,人们服从
领导者的命令是出于对组织规则和法律的信守, 法律与规则代表
一种大家都遵守的普遍秩序。 因此, 领导者与被领导者之间在法
律地位上是平等的, 各自都要受到组织规则的约束。 与合理-合
法权威基础上的支配行为方式不同,建立在“传统权威”基础上
的社会支配行为方式是以对传统文化的信仰与尊重为基础的, 相
信传统因源远流长而神圣不可侵犯, 相信拥有权力者按照传统实
施统治具有合法性。这种权力的特点是: ( 1)世袭性;( 2)封建
性;( 3)绝对性,权力不受限制,有着至高无上的权力。
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三、 官僚制 合理性 与实践不合理性
官僚制曾经极大地推动了西方国