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事业单位治理结构改革的国外借鉴
【摘要】事业单位是具有中国特色的法人组织形式,广泛的分布于我国科教文卫等领域,在国家经济建设和社会各项事业发展中发挥着十分重要的作用。2011年3月,中共中央、国务院颁布了《分类推进事业单位改革的指导意见》,强调在公益类事业单位改革中要建立健全法人治理结构,我国上海、浙江、山西、广东等地也作为试点区域进行了一些尝试。本文主要介绍美国、英国、日本等发达国家同类机构的治理方式,以求为我国的事业单位治理改革提供一些借鉴和启示。
【关键词】事业单位;治理机构;国外借鉴
一、事业单位的内涵
事业单位是我国特有的概念和特殊的组织形式。1955年第一届全国人大第二次会议《关于1954年国家决算和1955年国家预算的报告》首先使用了“事业单位”一词,并沿用至今。1988年《事业单位登记管理暂行条例》第二条曾对事业单位下定义:“国家为了社会公益目的,由国家机关举办或者其他组织利用国有资产举办的,从事教育、科技、文化、卫生等活动的社会服务组织。”由此我们可归纳出事业单位的几点性质:第一,非营利性,即事业单位不以营利为目的,所得收入主要用于事业单位的再发展与运行;第二,公益性,事业单位主要从事教育、科技、文化、卫生等公益性活动;第三,举办和出资人是国家。
二、我国事业单位传统治理方式存在的缺陷
上文已经分析了我国事业单位具有非营利性、公益性、以及由国家出资等性质,由于制度本身的缺陷,目前事业单位的治理存在一些问题,表现从如加重企业和农民负担、中小学的乱收费、高等学校的乱招生,一直到医院的“救死扶伤”变为“见钱眼开和见死不救”。事业单位外部监管乏力,内部又缺少有效的自律规则,似乎对事业法人的管理陷入两难的选择:全面控制,但是一控就死;放权扩权,放开就乱。总结我国传统事业单位治理主要存在以下缺陷:首先,代表出资人和举办者的委托人缺位。事业单位主要是由国家投资的,政府和事业单位是典型的委托代理关系,而目前行使出资人或者举办人权力的是政府及有关部门的工作人员,他们负责执行委托人的职能,与委托人不同,他们在现有的体制框架内和制度规范下行使委托人所具有的一切权利,但是风险和责任几乎为零,也就是说真正意义的委托人缺席了。其次,事业法人的内部制衡机制的缺失,我们说治理结构有两个核心问题需要解决,一是要建立委托代理关系,二是要形成有效的分权制衡,即所有者、决策者、执行者(管理者)、监督者之间能够通过法人治理组织机构,建立相互独立、相互制约、相互配合的制衡机制,而显然我国的事业单位在这方面存在着明显的不足,当是改革的重点。第三,代表公权力的监管者缺失。与内部制衡机制相对的是外部监管机制,在我国,对事业单位的管制有放松的趋势,于此同时,公权力缺并没有加强对其的监督管理,这使得一些事业单位从事违法行为之后没有受到相应的处罚,其行为也没有受到应有的约束。
三、国外非营利组织治理结构对我国的借鉴
在国外,与我国事业单位相似、承担社会公益职能的社会组织一般称为非营利组织(non-anization)。当然,非营利组织也被称为“非政府组织”(non-anization)、“公民社会组织”(civil anization)、“慈善组织”(anization)、“志愿组织”(anization)、“免税组织”(tax-anization)等。这