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参与式草原管理规划行动研究进展
王晓毅

中国社科院社会学所农村环境与社会研究中心与赤峰市妇联合作,在美国福特基金会的
支持下,联合克什克腾旗妇联、农牧局、草原监理局和林业局,以及经棚镇政府,在永胜村
的皮房村民组进行了“参与和协商的草原管理规划”的实验,到目前为止进行了两年,由于
组织得力,措施比较完善,取得了明显的成效。在这个汇报中,我们将从实验希望解决的问
题,实验的成效,面临的困难和下一步工作的打算等四个方面做出汇报。

第一,试验所希望解决的问题:上个世纪的 80 和 90 年代,草原牧区的牲畜数量
大量增加,草原保护没有得到应有的重视,特别是村民缺少保护草原的积极性和政府草原保
护的投入不足,在干旱气候的影响下,草原的退化严重。从 90 年代中后期到 21 世纪,政府
出台了一系列的保护草原政策,这些政策对于防止草原退化,恢复草原生态环境起到了积极
作用。但是在政策执行过程中也存在一些问题需要解决:
问题一,草民缺少参与草原保护和环境建设的积极性。由于现在政策和措施不配套,比
如生态补偿机制滞后,舍饲圈养的成本过高,草原生态保护政策影响了村民的收入,从而影
响了他们参与草原环境保护的积极性。各种违反草原保护政策,破坏生态环境的现象时有发
生。比如在北方干旱和半干旱草原地区,违反休牧禁牧政策的夜牧和偷牧现象普遍存在。
问题二,尽管林业和草原监管部门监督执法的力度不断增强,但是面对普遍存在的违法
违规现象,监管部门疲于奔命,也难以杜绝违法违规现象的发生。监管部门的监管手段也比
较单一,往往只能采取简单的罚款手段来惩罚村民的违规行为,这导致村民与监管部门的矛
盾和冲突日渐增加。个别地方甚至出现以罚代管,造成罚款不能保护环境,反而降低环境保
护力度的现象出现。
问题三,在半农半牧区实施舍饲圈养大大增加了村民畜牧业生产的成本,舍饲圈养导致
的草料、基础设施和人力方面的增加的投入是一般村民所无法承受的,村民通过违规的夜牧
和偷牧降低生产成本,而这又往往导致罚款支出的增加。一些饲养大户通过扩大规模来抵消
成本的增加,一些小户的畜牧业生产难以为继。
问题四,禁牧政策尽管从整体上保护了草原的生态环境,但是单一的禁牧政策造成了部
分草原不能被有效利用,部分草原被超强度利用,比如村庄周边地区被过度利用,而远离村
庄的地方不能得到有效利用;再比如林下草场资源被闲置,这不仅使资源没有得到合理利用,
而且影响了生态环境的平衡发展,一些先进的放牧方式,如划区轮牧无法实施。
休牧禁牧已经实施多年,许多地区都在积极探讨如何在休牧禁牧基础上不断完善草原的
生态环境保护政策,实现生态环境与经济发展的协调,缓解草原牧区的社会矛盾。我们认为
草原环境的保护是一个复杂的系统工程,需要政策、技术、设施、管理的综合投入,而激发
村民参与草原环境的管理,发挥政府部门和村民两个方面的积极性又是最重要的。为此我们
在皮房村开展了“参与和协商的草原管理规划”的实验。

第二,试验所采取的措施。在实验中我们强调发挥基层政府和村民的两个积极性,
建立村民的自我管理和政府相关部门的监督相结合的机制,从而实现生态环境保护与保护村
民生计的双赢。具体的措施包括:
措施一,建立政府相关部门与村民协