第一章土地管理概论
第一节土地管理的涵义
一、土地管理的定义
所谓管理是“管辖”和“治理”的意思。“主其事为管,治其事为理”。
土地管理是指国家用来维护土地所有制,调整土地关系,合理组织土地利用,以及贯彻和执行国家在土地开发、利用、保护、改造等方面的改革而采取的行政、经济、法律和工程技术的综合性措施。现阶段我国土地管理的实质是国家政府处理土地事务、协调土地关系的活动,即行使国家权力的过程,这一概念包括以下几层含义:
(一)土地管理的主体
土地管理的主体是国家,即土地管理是一种国家行为。国家立法机关通过立法授权各级人民政府负责本行政区域内的土地管理,各级人民政府的土地管理部门具体执行政府的土地管理职能,所以说国土管理部门是代表政府和国家的。
(二)土地管理的对象
土地管理的对象是人们占有、使用和利用土地的过程和行为。包括在占有、使用和利用土地的过程中产生的各种人与地、地与地及人与人之间的关系。
(三)土地管理的任务
土地管理的任务最终是为了维护社会主义土地公有制,调整土地关系和贯彻土地基本国策。
(四)土地管理的性质
土地管理是国家行政管理的组成部分,具有行政管理的一般属性和职能。一方面土地管理具有维护国家根本利益,维护社会主义公有制的阶级属性;另一方面具有对社会土地事务进行行政干预和管理,以便土地利用符合整个国民经济发展要求的社会属性。土地管理的二重性决定了土地管理具有决策和计划、组织与指挥、协调和控制、监督与教育等具体职能。
二、土地管理的特征
与其它行政部门管理比较,我国现行土地管理具有以下特性:
(一)统一性
即实行全国城乡地政的统一管理。采用全国城乡地政统一管理模式作为我国土地管理体制的基础的理论和现实意义有:
,是我国法律规定的,体现了国家意志
1982年5月农牧渔业部文件指出:农业部土地管理局是依法统一管理全国土地的职能机关。1986年中共中央国务院在《关于加强土地管理,制止乱占耕地的通知》(中发7号文件)中指出:“为了加强对全国土地的统一管理,决定成立国家土地管理局,……负责全国土地、城乡地政统一管理工作”。同年全国人民代表大会常务委员会通过的《中华人民共和国土地管理法》第五条明确规定:“国务院土地管理部门主管全国土地的统一管理工作。县级以上地方人民政府土地管理部门主管本行政区域内的土地的统一管理工作,……”。由此可见,实现全国土地统一管理,是实现国家根本利益的需要,是国家意志的体现。
只有实现全国土地、城乡地政的统一管理,才能充分发挥国家对土地利用的干预和引导作用,发挥社会主义土地公有制的优越性,真正做到十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地,保证充分、合理利用土地。
、城乡地政统一管理是我国建国40年来的土地管理实践的必然选择
建国以后,我国土地管理体制经历了由分管(包括城乡分管、部门分管)到统管的过程。实践证明,土地管理城乡分管、部门分管体制不适合中国国情,其直接后果是造成全国范围的乱占滥用土地(主要是耕地),导致耕地面积逐年锐减。
现实告诉我们:在拥有十几亿人口的中国,土地非常珍贵,只有实行统管才能真正做到十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地。
(二)全面性
土地管理是一项复杂的系统工程,包括土地开发、利用、整治和保护四个环节的全部过程;既有生产过程中的土地管理,也有流通过程中的土地管理;既包括静态的规划等内容,也包括动态的监测。土地管理全面性的特点是受其目标决定的,土地管理目标义决定了全面性的范围,既强调全面性又不是无所不包。在社会主义市场经济条件下,着眼于发挥市场在资源配置中的基础性作用,土地管理工作要在现有基础上深入研究市场的作用。反对事无巨细,统包统揽。
(三)科学性
土地管理的核心内容是土地利用管理,用先进的科学管理理论和方法以及电子计算机、遥感等科学技术手段实施土地管理,从而不断提高土地管理绩效,在生产力高度发达的今天显得尤为重要。由于土地管理归根到底是为了组织生产力,促进生产力的发展,所以要充分认识各种自然规律、经济规律并在土地管理工作中主动地加以运用。由于土地管理具有统一性和全面性的特征,所以要求我们在工作中运用管理科学理论诸如系统论思想、控制论等,来指导土地管理实践。我国社会主义土地管理科学性的要求大致有以下三个方面内容:
,科学利用土地
首先,土地管理是国家综合性的经济监督管理,必须遵循社会主义市场经济条件下的基本经济规律,例如遵循国民经济有计划按比例发展规律,在制定土地利用规划和计划时合理安排国民经济各行业各部门的用地面积和用地结构;遵循区位理论合理制订城市土地的评价和分等定级指标体系,确定不同指标的权重,从而为地价
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