提高基层执法水平的思考.doc

关于提高基层环保执法水平的思考
(2007年7月)
《中华人民共和国环境保护法》(以下简称“环境保护法”)规定“县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门,对本辖区的环境保护实施统一的监督管理。”这一规定从法理上把县(市)环保部门推向了环境保护工作的最前沿,其特殊的地位,决定他既是宣传、推动、实施国家环保法律、法规、规章、制度、政策、标准以及各种管理措施的组织者,又是地方经济发展与环境保护这对矛盾的承载体和交汇点,在这种社会背景下强化环境监管能力、提高环境执法水平是一个非常现实和严峻的课题。
一、基层环保执法工作中的主要问题
(一)体制不顺
我国地方各级环保部门受上级环保部门与地方政府的双重领导,上级环保部门主要是业务指导,而决定基层环保工作和领导干部政治命运的财权、人事任免权在地方政府,当经济发展与环境保护发生矛盾时,上级环保部门既不能有效制止地方政府以牺牲环境换取一时经济发展的短期行为,又不能为下级环保部门提供强有力的履责支持。本级环保部门面对本级政府的即成决策或行政干预,在维护法律与维护地方政府权威之间只能作出违心甚至违法的选择,即使有个别“英雄好汉”也往往不得善终。可以说,环保管理体制不科学是形成环保履责中“顶得住的站不住,站得住的顶不住”现象的重要原因之一。
(二)资格不够
从“有其责必有其权”既责权匹配的角度讲,《环境保护法》即授于了地方环境行政主管部门对辖区内环境实施统一监管的职能,也就从法律上确认了他的执法地位,即各级地方环保部门应该是具有独立执法资格的行政机关。而事实却相差甚远。从我市情况看,由于各种原因,部分县区至今没有独立的执法资格,更不是政府组成单位,单位性质五花八门,人员身份很难定性,这些县区在没有执法资格的前提下确承担着行政执法的职能,造成了长期的事实上的前置违法。
(三)机构不明
环境监察作为环境执法的先锋,20多年来没有一部法律和行政法规确认他的法律地位,而且存在着“三个一”,即各地叫法不一,有叫环境监理的,有叫环境监察的,有叫环境执法大队的;执法人员身份不一,有的是公务员,有是参照公务员管理,相当部分的基层执法队伍是事业单位。经费来源不一,有的是财政拨款,有的是靠吃排污费。这支执法队伍把“三查两调一收费”职责中的收费摆在头等大事的位置,而把其它职责放在次要的位置上,这就远远偏离了成立环境执法机构的初衷。
(四)投入不足
主要表现在两个方面,一是装备水平距离标准化建设差距较大,主要表现在公务用车、自动化办公设备配置、监测监理仪器装备方面;同时还存在着环保人员的业务素质难以适应现代化大型仪器操作要求的问题,造成资源浪费;二是环保业务经费没有保障。现行政策不允许坐支排污费,而又没有将环保业务经费纳入地方财政预算,很多工作无法正常开展,出现“废水靠看、废气靠闻、噪声靠听”的现象实属在所难免。
(五)素质不强
一是结构不合理。学历层次偏低(见下表)县(市)级环保执法人员学历普遍低于市级。
市、县两级环保机构人员结构表
学历
研究生
本科
专科
其它
合计
市级
人数(人)
4
70
32
4
110
比例(%)




县级
人数(人)
3
74
155
29
261
比例(%)



11.