第四章人民代表大会制度和代议机制.doc

第四章人民代表大会制度和代议机制一、人民代表大会制度的产生与发展1、1949年前的历史回顾:中国从辛亥革命以后一些仁人志士一直在寻找一种制度途径来重新建立国家政权合法性基础。这种诉求一开始就受到西方的政治思想和制度模式的影响。1912年宋教仁推动积极负责内阁制,试图通过议会选举和总统选举来采取国家政权和获得统治的合法性。1913年宋教仁被暗杀后,他推动的政治改革失败,孙中山从教训中总结经验,提出“以党治国”的理念,指出中国革命分三步走的规划:军政、训政和宪政三个时期,同时也提出在国民大会之下建立“五权”的构想。行政、立法、司法、考试、监察(弹劾),全部作为政府权力机构,向国民大会负责。1928年间国民党实现全国统一后,建立了五院,但国民党的《训政纲领》规定:国民政府五院均受国民党中央政治会议的指导监察。国民大会:为国民党政府最高权力机关,1937年公布的《组织法》:主要任务制定宪法和决定宪法实施日期,大会代表组成有选举产生和当然代表两类:国民党中执委委员候补委员,监察委员和候补委员等当然代表。1947年重新制定的《组织法》代表资格的获得都通过选举。国民大会的任务也有增加:如选举罢免总统副总统,修改宪法,复决立法院所提的宪法修正案。2、1949年之后人民代表大会的历史发展第一部宪法从1954年颁布实施后到二十世纪60年代早期,人民代表大会制度在中国政治系统中所发挥的作用十分有限。其中既有政治制约上的原因,也有制度设计缺陷上的原因。在政治上,人民代表大会仅仅被当作是对政治上取得统治合法性的一个工具,政党政权支持型的机构。党对人民代表大会的制度设想,是要使人大制度成为具有支持党的政权功能,从形式上增强执政党政治统治的合法性。在这种制度设想的思路下,人民代表大会应该支持党的各项工作,成为党的各项路线、方针和政策得以落实的一种得心应手的工具。1)、1949年后中国人民代表大会制度的产生与发展1949年9月召开的中国人民政治协商会议第一次全体会议通过《共同纲领》正式确定,人民代表大会制度为中国的根本政治制度,但在当时由于某些地区未解放,土地改革没有彻底完成,各界人民也未充分组织起来,因此召开普选基础上的全国人民代表大会的条件不成熟。便采取召开各级人民代表大会的过渡办法,并规定:在普选的全国人民代表大会召开之前由中国人民政治协商会议的全体会议执行全国人大的职权。1953年,召开了由全国人民普选产生的县、乡、省各级人民代表大会会议。1954年9月第一届全国人大召开,各省、自治区和直辖市和较大城市的人民代表以及人民解放军、华侨选出的代表1226人出席,通过了新中国第一部宪法。2)、1954-1978年:改革前人大产生发展的几个阶段1954-1956:对宪法的学习和实施,人大在国家立法中地位重要。1957-1965:按照苏联模式建立高度集权政治;反右运动扩大化,政治运动的冲击,公民权基本利受到侵害。由于缺乏人身权利保护,人大代表不敢大胆发表意见和提提案。人大制度的运行脱离宪法轨道:不能定期开会和选举;不能正常进行对政府报告审议和高法高检工作报告的审议;国家重大政策不通过人大审议,党内决定就全国实施。如大跃进运动、人民公社运动(宪法规定的乡镇基层政权体制被改)、国民经济计划调整,国家预算调整都有党决定)。1966-1975:文化大革命期间。无法无天,宪法在现实生活中完全失去规范力。中央“文革小组”被赋予很大权力,凌驾于其他国家机关之上发号施令。人大停止工作,政府机构正常设置和分工被打乱。中央是“文革小组”,地方是“革委会”。中国1954年以来颁布了4部宪法:1954年宪法、1975年宪法、1978年宪法和1982年宪法。1954年至1959年全均为160余件;1960年至1965年平均只有30余件;1966年7月人大常委会第33次会议决定无限期召开人大。在这个时期中国人大制度在中国整个政治系统中所起的作用有限。蔡定剑:66-67页其一,机构设置上的原因:(1)宪法中所赋予人大的权力有限,原则规定上权力大,但没有较具体的体现和相关权力机关的组织设置。(2)各级人大正式开会的时间都很短一般在一周至两周,人大代表一般都不脱产,不能长期或经常地和有效地行使职权。(3)另外,人大代表开会时由于人数较多,无法对一些议案和议题进行有效地审议和讨论,解决的办法是建立人数较少,知识专业水平较高的人大常委会来代替行使权利,当代表大会闭幕后,但只有全国人大设有常委会。其二,运行上的原因,人大常委会对政府提出的各项重要方案和法案等审议也往往是定形式进行象征式的投票表决,很少对议案等提出意见和批评建议,地方各级人大从53-63年期间进行了五次选举,文革中10年没有开会。也没有被否决的议案的例子。其三,政治原因,人大的召开和工作有很长