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基于公共财政框架下大学教育公共财政制度变革研究
 
艾洪德,张淑敏,吕炜,吕晓乐
(东北财经大学,辽宁大连116023)
摘要:大学教育公共财政制度研究是运用经济学和财政学的理论和方法,研究大学活动中的公共财政制度问题,集中于货币化的大学教育公共财政的分配和使用。近几年来,随着我国高等教育大众化进程的推进,高等教育公共财政问题凸显,本文简述了公共财政制度及其主要特征,剖析了现行大学教育公共财政制度存在的问题,提出了在公共财政框架下大学教育公共财政制度变革的主要思路。
一、公共财政制度及其主要特征
财政体制决定于社会经济体制。从历史演变过程看,适应于不同经济体制的财政模式,大体可分为三种类型:与自然经济相适应的财政模式是典型的家计财政,其明显特点是公私不分,管理不规范、不透明,随意性大,收支缺乏有效监督;与计划经济体制相适应的财政模式是生产建设型财政,其突出特点是政企不分,大包大揽,统收统支;与市场经济体制相适应的财政模式是公共财政。现代意义上的公共财政,始于17世纪末的英国,至今已有几百年的历史。
公共财政是在市场经济体制下,政府作为社会经济的管理者,为弥补市场失灵,提供公共服务和物品的政府经济行为,其行为是由“公共”对之规范、决定和制约的。公共财政主要有以下几个方面的特征:

公共财政解决公共问题,实现公共目的,满足社会公共需要。在市场经济条件下,市场在资源配置中发挥基础性的作用,但也存在市场自身无法解决或解决得不好的公共问题,如宏观经济波动问题、垄断问题、外部性问题等。解决这些问题,政府是首要的“责任人”,公共财政必须介入,满足社会公共需要。

公共财政政策要一视同仁。市场经济的本质特征之一就是公平竞争,体现在财政上就是必须实行一视同仁的财政政策,为社会成员和市场主体提供平等的财政条件。不管其经济成分,也不管其性别、种族、职业、出身、信仰、文化程度乃至国籍,只要守法经营,依法纳税,政府就不能歧视,财政政策上也不应区别对待。不能针对不同的社会集团、阶层、个人以及不同的经济成分,制定不同的财政法律和制度。

公共财政只能以满足社会公共需要为己任,追求公益目标,一般不直接从事市场活动和追逐利润。如果公共财政追逐利润目标,它就有可能凭借其拥有的特殊政治权力凌驾于其他经济主体之上,就有可能运用自己的特权在具体的经济活动中影响公平竞争,直接干扰乃至破坏经济的正常运行,破坏正常的市场秩序,打乱市场与政府分工的基本规则,财政资金也会因用于牟取利润项目而使公共需要领域投入不足。公共财政的收入,是为满足社会公共需要而筹措资金;公共财政的支出,是以满足社会公共需要和追求社会公共利益为宗旨,不能以盈利为目标。

公共财政要把公共管理的原则贯穿于财政工作的始终,以法制为基础,管理要规范和透明。市场经济是法治经济。获得财政收入的方式、数量和财政支出的去向、规模等理财行为必须建立在法制的基础上,要依法理财,依法行政。
公共财政模式是与市场经济紧密地连在一起的。党的十四大确立了我国经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济体制,这就决定了必须建立公共财政。十五届五中全会和十六届三中全会明确提出建立和健全公共财政体制,并作为建立和完善社会主义市场经济体制的一项重要任务。中国在依法治国和经济全球化的新形势下,积极稳妥地推动公共财政体制建设。这既是财政运行模式与国际接轨的需要,也是建设社会主义政治文明的必然要求。
大学教育公共财政制度研究是运用经济学和财政学的理论和方法,研究大学教育活动中的公共财政问题,集中于货币化的大学教育公共财政的分配和使用。
中国大学教育经费的来源有两种:一是财政性教育经费,包括预算内教育拨款,各级政府征收用于教育的税费,企业办学校教育经费,校办产业、勤工俭学和社会服务收入用于教育的经费,其他财政性教育经费;二是非财政性教育经费,包括社会团体和公民个人办学经费,社会捐资、集资办学经费,学杂费,其他教育经费。本文的研究范围界定在大学财政性教育经费的分配和使用等制度的变革研究,即大学教育公共财政制度变革研究,旨在为中国政府的大学教育公共财政决策提供信息咨询。
二、公共财政框架下进行大学教育公共财政制度变革的理论依据

公共产品理论是公共财政框架最基本的核心理论,也是研究大学教育公共财政制度的基本理论。公共产品理论认为,“公共经济和政府介入应限制在市场失效的范围内”,而“提供公共产品正是政府最主要的活动范围之一”。显然,以弥补市场失效为存在理由的政府财政,对公共产品的提供是其最主要的活动内容。根据该理论,由于不同层次、不同类型的教育分别表现为不同属性的产品,教育财政的支出范围和支出重点也应当是有所限制和有所选择的。在公共财政框架下,教育财政支出首先