两岸乡村治理比较.txt

<两岸乡村治理比较>
第一部分
乡镇治理是农村治理的重要一环。在这一组收入的五篇文章中,姚监复和刘栩的文章讨论大陆乡镇制度的变迁、困境及对策,介绍了乡镇制度的现状和问题。董江爱和郭正阳的文章介绍了山西省平定县冠山镇的治理个案。许继峰和陈福成的文章介绍了他们所在的台湾省嘉义县民雄乡的个案研究。除了两个乡镇治理个案的研究之外,我们还有两篇乡长工作日志:白宝忠的文章介绍了山西省平定县岔口乡乡长的日常工作;陈淳斌的文章介绍了台湾省嘉义县民雄乡乡长的日常工作。本文将不一一介绍这些文章的内容,而是直接讨论这些文章所表达出来的乡镇治理的几个主题,比如政治结构、职能界定与财政收入等问题。
姚、刘的文章追述了二十世纪以来大陆乡镇制度的变化:从晚清与民国时的"乡镇自治",到"政社合一"的人民公社制,再到现在"乡村政治"的二元体制。他们指出,目前乡镇治理的模式存在着诸多问题,包括乡镇组织架构不科学,行政效率低下;职能界定混乱;财政危机;外部组织内部化导致的信任危机等。他们认为,这些问题的产生是由于缺乏一套完整的利益调节机制,也就是我们在上面提到的"平权式治理结构",所以自上而下的中央政策到下面以后,由于缺乏基层群众自下而上的响应,常被扭曲,甚至消弭于无形。上级政府对下级政府的控制全靠指标、任务完成的情况来实现。基层乡镇政权对下级则以行政命令代替示范引导,"决策而不献策,干预而不参与,强迫而不引导,增负而不服务,完全背离了'乡政村治'制度设计中'扶、帮、助'的服务型政府定位,成为'管、批、收'的干预型政府"。
当然,在实践中乡镇治理的情况可能因地而异。从董、郭文章中所描述的冠山镇的总体情况和白宝忠文章描写的岔口乡乡长的具体工作情况来看,在政治方面,无论是乡、村长,党支部书记的选举,还是包片、包村制度,还是执法、监督、信访制度,都有不少成绩。经济方面,无论是农业、工业还是畜牧业,做得也很出色。文化及社会各项事业也有很大发展。但是这里有几个潜在的问题。第一,正如程、李的文章所谈到的安庆经验一样,这些乡镇并没有一个长效机制可以保证乡镇长或党委书记换人以后,好日子还可以继续过下去。第二,这些乡镇和村里的关系如何处理,并不清楚。从理论上讲,村民自治后,正如姚、刘的文章所指出的,乡镇的职责应该是引导而不是指导(即使是指导,至少也不应该是领导),是服务而不是干预。但是在现行体制下,恐怕是后者多于前者,尽管我们在这两个个案中也的确看到不少服务型政府的好例子。换句话说,"权威型、干预型政府"还没有完成向"服务型政府"的转变。第三,由于乡镇不是自治政府,所以人员编制不合理、经费严重不足、人员非专业化等问题就很难解决。那么,台湾的情况如何呢?台湾的发展能够给我们一些什么启示吗?
许继峰和陈福成的文章告诉我们,台湾省的乡镇是地方自治团体,组织与行政管理事项(乡公职人员的选举及罢免等)、财政、社会服务、教育文化体育、环境卫生、交通观光、公共安全、公营事业的经营与管理,以及其他依法律所赋予的事项由地方组织自己处理。于是,乡长由乡民直接选举产生,其施政受到乡民代表会,也即乡立法机构的监督。这就基本确立了一个"平权式治理结构"。不同社会群体可以在乡立法机构中有自己的代表,各自的利益可以在其中得到协调。他们的代表还会审议乡镇的预算和决算,监督乡镇长的施政,使其不至于做损害他们利益的事情。
另外,政党在乡一级的影响极微。比如许和陈所在的民雄乡的乡长,即文章的作者之一陈福成,和乡民代表会主席何聪祺均为无党籍人士。正如许和陈所指出的,基层施政多为地方性事务,较少涉及国家的大政方针,所以乡长、乡民代表的胜选通常看其人际关系、平时对选民的服务态度、施政能力,以及个人形象等。血缘、宗族、派系等因素也逐渐式微,不对选举产生明显影响。
我们再回到中国大陆。大陆的乡镇长不是由乡民直选,而是由乡镇人民代表大会的代表选举产生。其提名,党组织也会参与。那么乡镇长有没有可能直接由乡民选举产生呢?共产党的领导有没有可能由共产党自己的代表参加乡民选举后被选上之后的工作来体现,而不是由乡党委直接领导乡镇长这样的方式来体现呢?当然,如果共产党的代表选不上,下次继续努力,继续学权式结构是否能够更好地解决农村目前面临的治理问题呢?这些都是值得我们思考的。或许只有这样,才能保证"权威型、干预型政府"向"服务型政府"的转变。或许只有如此,我们才能解决乡镇政府职能的界定、财政方面入不敷出等问题。
关于只有民选的乡镇长才能为乡民提供更优质的服务这一论点,陈淳斌介绍台湾省嘉义县民雄乡、大林镇、太保市乡、镇、市长的日常工作的文章,给我们提供了非常有力的证据。台湾乡镇长的日常工作包括红白喜事及各种应酬,选民服务(处理家庭纠纷、车祸纠纷等问题),拜访