市场化改革与违法 来自中国土地违法案件的证据.pdf

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南开经济研究年第期
市场化改革与违法
来自中国土地违法案件的证据
陶坤玉张敏李力行‘
摘要市场化改革可以减少寻租空间,从而降低腐败等违法案件的发生。我国国有
土地出让所经历的市场化改革,为验证上述结论提供了很好的例证。本文利用一
年的省级面板数据,研究了不同的土地出让方式对土地违法案件的影响。我们发现,
市场化程度较低的协议出让和挂牌出让方式会对违法案件的数量和涉案面积构成正向的
影响,而市场化程度较高的招标和拍卖出让方式则有助于遏制土地违法案件的发生。分地
区的比较显示,东部地区的土地违法案件受市场化影响程度最大,中部和西部地区则不
然,这可能源于各地区市场化改革的深入程度的不同。
关键词土地违法国有土地出让市场化改革
一、引言及相关文献
随着我国城市化过程的不断推进,国有土地使用权出让的重要性日益凸显,土地
出让金已经成为地方政府最主要的收人来源平新乔, 。年,全国国有土地
出让收人达万亿元。一个被广泛报道的例子是年杭州市土地出让收人达到千
亿元之巨于超过了全市预算内财政总收人。
我国宪法规定城市土地为国有,因此国家是城市土地的垄断供应者。土地出让收
人不仅取决于供求关系,更受到出让方式的影响。目前,我国国有土地的出让可以通过
四种交易方式来进行,分别为协议出让、招标出让、拍卖出让和挂牌出让后三种出让
方式经常被简称为“招拍挂,’。当前四种交易方式并存的局面,源于改革开放以来国家
土地管理部门所制定的一系列针对国有土地使用权出让方式的规范性文件。这一领域
相关法律法规的演进过程,集中体现为土地管理部门对国有土地资源进行市场化配置
的追求。
早在年,国务院发布的《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让
暂行条例》就提出了协议、招标和拍卖并行的出让方式。但在实践中,行政划拨和协议
陶坤玉、张敏、李力行, 北京大学国家发展研究院邮编, 一月。作者感谢刘
冲、王睿智的帮助, 以及第九届中国经济学年会参与者的评论和修改建议。
①参见新华网的报道, 一仁。
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出让仍然长期占据主导地位。国土资源部年发布的《关于建立土地有形市场促
进土地使用权规范交易的通知》,正式定义了“挂牌”这一出让方式。至此,上述的四
种出让方式都得到了明确的法律界定。两年后发布的《招拍挂出让国有土地使用权规
定》国土资源部号文, 年对于必须使用招拍挂方式的土地类型做出了具体
的规定甩这一规定的出台意味着,国家明确地开始以强制力介入国有土地出让的市场
化改革。实践中,从年月日所有经营性土地的历史遗留问题处理完毕开始,
经营性用地完全执行“招拍挂”的出让方式。此外,国土资源部在年发布了《协议
出让国有土地使用权规定》,首次以部门规章的形式对于协议出让的方式做出了规
范,以解决过去协议出让过程中所出现的问题。但在国有土地出让的实践中,纠纷冲突
和腐败案件仍时有发生。国土资源部在年发布了《招标拍卖挂牌出让国有土地
使用权规范试行》和《协议出让国有土地使用权规范试行》,在年发布了
《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》国土资源部号令,对土地出让
交易方式做出了立法上的调整。
不同的土地出让方式,由于其运行机制和市场化程度不尽相同,一方面会影响土
地出让收入,另一方面也会改变土地违法案件发生的概率。本文所讲的土地违法案件,
是指违反《土地管理法》的行为,包括买卖和非法转让、破坏耕地、未经批准占地、非
法批地等详细定义见后文。一般说来,充分竞争的市场化出让方式可以提高出让价
格,减少寻租的空间,从而降低违法的可能。就这一问题,一些学者在理论层面展开了
研究,肯定了“招拍挂”的市场化特征、发现价格的优势,以及遏制腐败的作用。陶然
等在从土地财政视角分析地区竞争格局演变时概括性地指出,国有土地的出
让,一般针对于工业供地和商住用地,其中协议出让的透明度和竞争性较低,而“招拍
挂”则具有较高的透明度和竞争性。雨之认为“招拍挂”的出让方式能最大程
度地体现公开、公平、公正的市场法则,能最大限度地体现国有土地资产应有的市场价
值,也最能体现资源配置的市场经济方向。同时还认为,挂牌方式兼具招标、拍卖和协
议方式的多种特点,更具灵活性和操作性。邱胜认为,拍卖和挂牌出让是一种基
于供地条件引导项目需求的主动式供地方式,更有利于政府运用市场规则进行和优化
土地资源配置,其公平、公开性既有利于发现土地的真实价格,也能有效遏制腐败和寻
租行为。金丹和砖嘉则指出,协议出让由于程序的相对随意性和过程的非透明
性,往往会导致土地出让金偏低,同时也为权利交易和腐败提供了制度空间。由于挂