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治理现代化的中国意蕴
“双重失灵”催生的西方治理
自20世纪90年代起,西方学术界流行的“governance”传入中国,被译为“治理”,并很快引起人们的关注。这个理论的主要创始人之一罗西瑙提出,治理是相对于政府统治而言的,是指一种由共同目标和多元主体支持的活动与过程,这种活动与过程未必由政府来实施,亦无须依靠国家的强制力量来实现。治理比统治的内涵更丰富,既可以由政府居间主导,也可以由非政府力量驱动和参与;既可以包括正式的机制,也可以包括非正式的、非政府的机制。
西方人之所以主张以治理替代统治,是现代工业民主国家经历市场失灵和政府失灵双重失败的结果。市场失灵的根本原因在于,现实中并不存在一个以完全竞争作为前提的市场,在一个信息传递必定发生成本的约束下,家庭和厂商不可能免费和迅速获得信息,价格机制的作用不可避免地受制于各种条件,这就会发生生产不足或生产过剩,导致供求关系的平衡最后要通过强制性的破坏来实现。市场的失灵呼唤政府的出场。政府频繁地运用各种财政货币政策,尤其是扩张性的财政政策和扩张性的货币政策,对宏观经济进行全面的调控和管理,政府也通过直接提供公共物品和服务来发展福利国家。然而,20世纪70年代,西方国家对市场的积极干预一方面带来了政府职能的扩张和机构的膨胀,同时也出现了经济滞胀和高失业率的危机。单纯的市场手段和单纯的积极干预都不能实现对社会资源配置的高效率,治理,就被认为是对付市场失灵和政府失灵的重要机制。
中国语境下的不同考量
在中国,人们面临的问题不是工业民主国家式的市场失灵和政府失灵,而是社会转型中市场机制的不成熟和政府监管责任的缺失。市场不成熟主要表现为:市场规则不健全;生产者和消费者地位严重不平等和信息不对称;非公有制企业对职工权益的侵凌;国有企业内部人控制衍生的腐败和企业行为短期化;社会信用体系尚处于起步阶段;如此等等。在市场不成熟的情况下,政府监管责任的缺失表现为选择性缺失。一方面是政府对产权的界定和保护不够,过多地干预市场主体的决策权(如招商引资),过度地限制市场主体的权利范围(如过度审批),从而阻碍市场机制作用的正常发挥。另一方面是政府宏观调控的乏力,如对重复建设、过度投资、环境污染等现象的解决失效。政府在制定市场游戏规则和监督规则的执行方面的不力,造成了市场和政府的真空地带,产生了大量危害社会经济的问题。
因此,在中国语境中,治理不仅具有充分释放市场机制、限制政府不当干预的意义,还有如何在市场体制环境下进一步改进和加强政府宏观调控的问题。十六大以来,“完善宏观调控体系”“提高宏观调控水平”一直是执政党经济政策的重心,十八届三中全会《决定》再度提出“健全宏观调控体系”,强调“科学的宏观调控”作用,并将其视为“发挥社会主义市场经济体制优势的内在要求”,显然和市场经济20多年来宏观调控体系仍未定型、宏观调控实践面临诸多矛盾的现实情况有关。这是中国和西方治理概念的语境区别之一。
对宏观调控的强调,其实反映了对中央权威的需求。中国改革开放是以“放权让利”为先导的,到1990年代初,分权使地方政府掌控了大量的资源,出现了中央政府缺乏足够的财政手段对地方政府进行有效控制的局面,正所谓“国家能力”(汲取资源能力)下降——这是当时宏观调控(“治理整顿”)失败的原因之一。面对地方势力的兴起,重新集权成为1990年代