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里根政府的管制改革初探
徐再荣
20世纪70年代后期,美国出现了一场管制改革运动。这场运动在里根执政时期达到了高潮。此次管制改革又称“放松管制”,旨在放宽或取消部分涉及政策管制的规章条例,改革管制方式,加强管制监督,进一步完善管制体系,从而保障市场经济的有效运行。那么,里根政府为何进行管制改革?改革的主要内容是什么?改革有何特点?本文将对此作初步探讨。
管制过度与管制失灵
政府管制是指政府根据一定的法规对企业的市场行为所作的约束,是政府在微观领域干预市场的重要手段。在美国,政府管制一般可分为经济性管制和社会性管制(1)。19世纪末以来,随着美国市场经济的发展和变化,政府管制体系也得到进一步的扩充和完善。到20世纪六七十年代,政府管制活动达到了一个高峰。这可从以下一系列数据中看出。“联邦登记册”中联邦管制条例从1936年的2599页增加到1977年的65603页,条例数量在70年代增加了300%。。联邦管制预算在这10年中增加了600%多(2)。在政府管制急剧扩大的同时,美国经济的增长速度在70年代却逐渐放慢,并陷入“滞胀”困境,因而许多人认为,美国宏观经济状况的恶化与政府管制的扩大之间的关系并非是一种巧合。在一定程度上,政府管制的过度增长是妨碍生产力发展的重要原因之一(3)。随着新自由主义经济思潮在美国的兴起,以芝加哥学派为代表的经济学家对国家干预主义提出了猛烈的批评。他们认为当代美国社会的所有弊病是由于国家干预过多造成的。“国家干预妨碍了市场资本主义的发展,导致市场机制不能发挥其原有的作用”(4)。他们对政府管制问题进行了比较深入的实证研究,直接影响了美国政府的管制政策。
如果说上述几点是放松管制的外部原因,那么“管制失灵”则是其主要的内部原因。政府管制的主要目标在于矫正并改善市场机制内在的问题,促进资源更有效的配置。然而管制的实际结果有可能偏离既定的目标,导致资源的无效或低效配置,这就是“管制失灵”。“管制失灵”的一个主要表现是:政府管制不仅未能提高企业的效率,反而加重了企业的负担。过去人们往往只注重管制所带来的效益,而忽视了为此付出的成本。70年代以来,美国经济学家将研究转向对管制成本的量化分析。据威登波姆的估计,管制机构每花1美元的管理费用,私营企业就要花20美元的服从费用。管理费用与服从费用的比例约为1∶20。在美国,1979年的管制管理费是48亿美元,服从费用达997亿美元(5)。在社会性管制中,联邦政府将单一的联邦标准用于所有情况,企业不得不遵守十分具体细致的管制规则。这种“命令──控制型”的管制方式使企业在决策方面失去了应有的自主权和灵活性,导致企业的技术创新能力减弱,经济效益降低。关于“管制失灵”问题,经济学家卡恩的观点最具代表性。他认为,美国的管制压制技术革新、姑息无效率性,引起工资和物价螺旋式上升,导致资源的无效配置(6)。“管制失灵”引发了对政府管制的反思和要求放松管制的呼声。以1975年证券市场和1978年航空业的放松管制为启端,这场运动迅速扩展到卡车运输、原油,然后到天然气、有线电视和电讯业等领域。到里根执政时期,管制改革达到了一个高潮。
里根总统认识到过度的管制阻碍了美国的经济发展,因此主张减少政府对私营企业不必要的干预,加强市场调节,