政府改革组织、职能与政治逻辑..doc

政府改革:组织、职能与政治逻辑毛寿龙一个政府效率如何,决定于很多因素。其中有三个方面是很重要的,一是组织效率,二是职能效率,三是政治效率。任何着眼于效率的政府改革,至少都包含着这三个方面的考虑。从理想化状态来说,组织效率,主要体现在其组织结构的合理性方面。对一个国家的中央行政机关来说,一个充分实现组织效率的政府应该是这样的:一个总理,一个在总理无法正常行使职务权利时代行总理权力的副总理,很多临时性的、没有行政责任的、直接为总理服务的专家或专家顾问小组,10-15个阁员,由阁员领导的10-15个内阁部,每个内阁部内部合理的决策与执行组织结构、总理直接领导很多职能相对单一、法律依据明确、立法机关和司法机关等易于监督的执法性质的行政机构。职能效率主要体现在政府的职能是有限的,比如政府几乎不需要管理国有企业,有很强的市场经济自律制度,很多市场监管职能如金融、证券和一般市场监管不需要很强的行政监督,因为有很强的立法和司法以及社会舆论的监督,公共服务是层级化的,不需要行政机构直接提供大量的公共服务,如教育、医疗等。很多比较特殊的部门,政府的职能也比较有限,与公民、企业和社会组织形成了良好的伙伴关系。政治效率主要体现在宏观政治框架是否合理,政治合法性机制是否到位。宏观政治框架主要体现在一个国家的政治事务、司法事务与行政事务应该有一个合理的分工,行政机关管辖行政事务,立法机关管辖政治事务,司法机关管辖司法事务,三个机关形成相互监督、相互良性合作、相互支持的关系。另外,一个国家体制、政策和领导人的政治合法性,需要有专门的政治途径来完成,如果专门的政治途径如选举等没有充分发达,不得不让行政机构作为直接承担政治合法性的汲取功能,也就是说国家的政策方针之民间认可,主要由行政机关来承担,那么行政机构的职能配置就不是最合理的,其组织结构也将超出行政效率所需要的水平。如果某个机构,比如行政机关,过多地承担了太多的立法事务和司法事务,那么行政机关的行政效率就会下降,因为行政机关的职能不得不夹杂很多政治和司法性质,政府职能无法达到最佳水平,职能配置自然不当,最终将导致组织结构无法达到最佳水平。理想的政府是组织效率、职能效率和政治效率都处于最大化状态的政府。如果在某个方面没有最大化,其他方面的效率也将随之难以达到最大化。比如,如果组织效率没有最大化,职能转变就有一定的困难,政治效率也难以实现;如果职能配置不合理,政府管理太多的事情,组织效率就会最小化,而且难以取得改革成就,政治效率也不可能是最优的。而政治效率没有改善,组织效率和职能效率改善也将受到制约。中国政府的问题是,组织效率、职能效率和政治效率三个方面均不佳。正是因为这一原因,自上个世纪八十年代初以来,到目前为止,每一届政府上任伊始第一件事情就是进行政府机构改革,到目前为止已经进行了5次,并且可以预料今后还将继续改革。回顾这五次改革,我们发现,20年的政府改革历史,其实蕴含着三个逻辑:组织逻辑、职能逻辑与政治逻辑。这三个逻辑,贯穿着政府机构改革的始终,构成了政府改革的动力和阻力,也构成了进一步推动政府改革的突破口,尤其是将来进一步推进政府改革的理论思维与进一步操作方案的选择次序和空间。分析这一逻辑过程,并运用前文所给出的理论分析框架,有助于我们更好地理解政府改革的过去,更好地把握当前改革的性质,以及进一步努力的方向。第一次改革发生