国企分红纳入国家财政预算问题探究.doc

国企分红纳入国家财政预算问题探究.doc:..国企分红纳入国家财政预算问题探究摘要:要正确判定国企分红究竟应该由谁来管理,就必须弄清楚国企分红究竟由谁管理最有效率,实现效益的最大化。由此出发,国企分红管理应该采取这样的模式,即由国资委负责编制国有资本预算,并负责收缴分红,然后一并汇总到财政部,具体使用情况由全国人大进行审查。关键词:国企分红;管理主体;使用去向;效率;效益作者简介:李重华(1962-),男,甘肃泾川人,重庆市社会科学院政府发展研究中心研究员,副所长,博士;李真男(1986-)o男,北京大学世界经济专业研究生。中图分类号:F812,0:F271文献标识码:A文章编号:1006-1096(2008)05-0129-03收稿日期:2008-09-02一、国企分红有其历史的必然国企分红是一项复杂的工程,在讨论国企分红的管理主体与使用去向之前,先讨论一下国企分红的必然性问题是十分有益的。1993年国务院《关于实行分税制财政管理体制的决定》规定:“作为过渡措施,近期可根据具体情况,对1993年以前注册的多数国有全资老企业实行税后利润不上缴的办法”。事实上,从1994年财税改革起,所有国有企业和非国有企业一样都只缴税,至于所得利润,从未上缴国家。当时之所以停止对国企分红,主要是因为实行“拨改贷”政策后,国有企业负担沉重,既要偿还债务,解决自身发展问题,也要“办社会”,解决职工养老、医疗以及住房诸社会问题,导致许多国有企业严重亏损。这样,国家便希望通过停止利润分红以及其他方式,如“抓大放小”、“债转股”等来为企业减负。而这些措施也颇为有效。截止2000年底,1997年亏损的6599户国有及国有控股大中型企业已有4098户实现脱困,%o全国除了西藏外,其他地区的国有及国有控股工业企业都实现净盈利,国家重点监测的14个行业,除煤炭、军工减亏外,其余12个行业利润均实现同比增长。2003年-2006年,中央企业利润由3006亿元增加到7547亿元,%o2007年,国有企业利润再创历史新高,,%o其中,央企利润突破万亿元大关,,%o既然国有企业已经恢复盈利能力,并不断增强,利润逐年攀升,国家恢复对国有企业的分红,亦属理所当然。近年来,一些垄断行业职工收入远远高于其他行业职工收入,行业收入差距越来越大,群众颇为不满。可见,对国有企业恢复分红,不失为构建和谐社会的一项重要举措。于是,2007年6月,国务院决定试行国有资本经营预算,即国家以所有者身份取得国有企业资本收益。2007年试行范围的国有资本经营预算收益减半收取,从2008年开始,全额征收。当然,分红比例随行业的不同有所不同。二、国企分红究竟该由谁来管理,应取决于谁管理最有效率国企分红作为国家的一项大事,无疑需要确定一个主体进行管理。这里涉及两个问题,一是国有资本预算应该由谁来编制;一是企业红利是上缴财政部还是由国资委将其作为国有资产经营预算的一部分自行管理。对于第一个问题,目前争论的焦点是作为国家复式预算编制不可或缺部分的国有资本预算究竟应该由国资委负责,还是由财政部负责。争论与中国的财政体制有关。虽然《预算法实施条例》将原来混在公共预算中的国有资本和社会保障预算细化,形成独立的预算,但是,实际上国有资本预算职能一直由财政部行使,与公共预算混列。国资委认为,国有资本预算应该由其来编制,这既是国有资产监管机构依法履行出资人职责的重要方式,也是推进国有经济布局、结构调整以及支付改革成本的重要手段。而财政部一位权威人士则指出,国有资本预算只是公共财政框架内复式预算中一个相对独立的预算,并作为一个附加预算向人大汇报。对于国资委是否能够编制预算,主要是质疑其职能定位,认为国资委是特设机构,不是政府部门。对于第二个问题的争论,实际上已经涉及国企分红如何使用的问题。因为如何使用,在一定程度上决定了由谁管理。世界银行驻中国代表处专家张春霖指出,中国国有企业利润和改制收入属于公共收入,应当向国家分红,上缴财政部,有关红利支出的决定应该纳入统一预算,由全国人大批准。国企分红管理主要涉及收取和支岀两个方面。从收取的角度而言,就是要保证分红的足额收取。而分红收取的对象是国有企业,这就出现一个问题,即如何协调收取者和国有企业特别是中央授权经营企业的利益关系。从常理来言,国有企业上缴利润分红就和按章纳税一样是一种义务,理应自觉申报,而收取者只要加以监督即可。然而,实际情况却远非这么简单。国有企业已经形成了一种观念,那就是国有资产是它们经营积累起来的。过去20多年,国有企业一直遵循着''利润作为国家投资留在企业内部,作为企业发展基金”的模式,现在却要它们上缴,阻力