转型时期的农民工住房问题_一种政策过程的视角.pdf

第七卷第一期二!一!年一月!"#$%&"$’()*+,-.’.公共管理学报收稿日期:!""#$!"#!$基金项目:国家社会科学基金资助项目("%&’(")*)北京市哲学社会科学%十一五规划&项目("$&+,-""*)作者简介:丁富军(!.*/#),男,湖北孝感人,中国人民大学硕士研究生,研究方向:土地价格!土地政策!住房政策"!参见#中国农民工总数逾$’$&亿人$(())*+, , -./0’1-234’135,%"%#$", !%!6!$776&8&"8"96%%’0()54)"!研究背景和意义%农民工&主要是指户籍在农村,进城务工或在异地从事非农产业的劳动者"十一届三中全会以后,改革开放进程逐步加快,城市创造的就业机会吸引了大批农民进城"据国家统计局调查显示,大陆农民工人数超过!%!&亿,其中在异地的农民工达到’%(亿以上!"农民工是中国社会体制变革和经济体制转型时期形成的特殊群体,他们广泛分布在国民经济的各个行业,为城市繁荣!农村发展和国家现代化建设做出了重大贡献"由于社会管理体制改革落后于经济改革,农民工群体整体上处于%经济吸引!行政管制!社会边缘&的尴尬境地,加之这一弱势群体短期内难以完成城市融入和%再社会化&,因而成为一个缺乏社会认同的脆弱链条,农民工群体被整体性地排斥在中国城市住房体系之外"农民工大多居住在城市边缘,住房空间狭小!设施简陋!缺乏安全保证,生活环境和卫生条件差,住房状况令人堪忧"关心和保护农民工,进一步解决好农民工住房问题已引起政府政策层面的关注,并在湖南长沙!浙江湖州!江苏南通!重庆!上海等地陆续展开试点"这些政策虽然取得了一些成功经验,但各地在政策执行上也出现了很多问题:农民工公寓入住率不高!农民工住房公积金制度遭冷遇!地方政府财政压力等"农民工住房问题亟待解决,然而,盲目地出台一系列相关政策不但不能很好地解决这个问题,反而可能给地方政府造成压力"因此,应该从公共政策的角度详细地论证如何将其纳入政策层面,并探索出使政策得以良好执行的途径"本文从政策过程的视角分析农民工住房问题,详细探讨了这一问题的政策逻辑,从理论上论证解决农民工住房问题的政策可行性,有利于防止政策出台的盲目性和无效性"转型时期的农民工住房问题)))一种政策过程的视角丁富军,吕萍(中国人民大学公共管理学院,北京!""*%0)摘要:从政策过程的视角论述农民工住房问题纳入国家政策层面的可行性,可为解决农民工住房问题提供政策方向"本文从杜布林冲突的系统分析模型出发,建构%黑匣子&公共政策过程分析模型,并运用成本#收益分析!政府分权理论等,从政策执行的角度来检验政策方案"通过政策输入过程分析,识别形成农民工住房问题的实质因素,并分析农民工住房问题转变为政策问题的实践约束条件"通过对政策执行约束条件的分析得出:农民工住房政策的逻辑起点不是农民工住房质量,而是附加在户籍制上的城乡二元体制结构"研究认为农民工住房问题本身无法作为良好的政策问题纳入中央政府决策范围"建立农民工住房保障体系并允许农民工有条件地享受城市住房保障政策,或直接取消城乡二元结构,都不是解决农民工住房问题的最优政策,但前者作为渐进的决策途径,还是有助于缓解社会转型矛盾的;政府应当制定改革户籍制的长远目标,并在此框架下坚持改革和创新,逐步实现住房保障的城乡一体化"关键词:转型时期;农民工;住房问题;政策过程分析中图分类号:"’#)文献标识码:&文章编号:!’()* ’!’)()#!#)#!* ##%-* #,!")文献回顾)0!国外研究现状国外文献没有与%农民工&意义完全一致的词,我们只能选用与其意义相近的词,如移民工人(!!"#$%&’()#*+#,),贫民窟居民("-./’0!&!1+%,)等"(2)发达国家的相关研究"国外关于贫困阶层聚居区的研究,从早期的侧重概念界定!分类及分布特征等研究,到侧重影响因素!形成机制的互动研究,均深刻分析了在西方经济重构和社会转型背景下的居民流动及其与城市贫困聚居区形成之间的关系"特纳在他首创的模型中,针对处于城市化进程中的国家提出了移民安置的两阶段说)))在城市中心贫民区租房的初步安置和随后通过在城市边缘地带自建房屋或非法占地的再安置"随着收入水平的提高,移民们会搬离市中心贫民区,开始修建处于城市边缘的简陋棚户,并为了舒适起见逐渐将其改造为更加坚固的房屋!"以3#!%4$%,.#等#$%为代表的西方学者运用一般经济学和城市经济学的基本原理,探讨通过国家福利和住房市场政策等途径解决贫困人口的住房问题"5%%+-!678#!*等人从公共政策制定的角度出发,通过分析现有政策的不足,对农民工住房政策提出改进性的建议"5%%+-!678#!*等#9%在关于爱沙尼亚低收入群体的住房政策研究中,通过寻找弱势群体被排斥的原因,综合分析弱势群体所面临的住房