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新制度是如何落实的?——作为制度变迁新机制的“通变”刘玉照/田青-8-1716:42:32 来源:《社会学研究》(京)4期第133~156页【作者简介】刘玉照 上海高校社会学E-研究院、上海大学社会学系                                田青 上海世纪出版集团格致出版社【内容提要】改革开放30年,中国社会制度发生了翻天覆地的变化,在这个过程中,比较常见的现象是,一项“自下而上”经过“变通”机制被创造出来的新的制度安排,或者直接由中央或某级地方政府进行的制度创新,往往要经过一系列大规模的改革或改制运动“自上而下”推广下去之后,才能最终由“文本”变为“现实”。本文经过对笔者在过去中所观察的“改革”运动中3个案例的讨论分析,利用“通变”这一概念,分“形式绩效”和“实质绩效”的达成两个阶段,详细探讨这一现象中所蕴含的制度变迁的具体机制和过程。【关键词】制度变迁/通变/形式绩效/实质绩效改革开放30年,中国社会制度发生了翻天覆地的变化。关于中国社会制度变迁的过程和机制,一直是国内外学术界讨论的热点话题,也是学术界在总结“中国模式”时面临的难点之一。在过去的研究中,人们曾经讨论过一个新的社会制度是如何沿着“自下而上”的路径,经过“变通”的机制被创造出来(制度与结构变迁研究课题组,1997),可是对于一个新的制度如何沿着“自上而下”的路径被逐步落实,却没有进行很好的讨论。在过去的30年中,我们经常看到的现象是,一项“自下而上”经过“变通”机制被创造出来的新制度,或者直接由中央或某级地方政府进行的制度创新,往往要经过一系列大规模的改革或改制运动“自上而下”推广下去,具有强制、逐级检查、形式主义等特征。而学者们对此也诟病很多,认为政府搞的这些运动都是形式主义,没有实效。可是,我们往往忽略的一个事实是:在一次次大规模的改革或改制运动后,经过几个月、几年的“消化”过程,甚至再重复两到三次这样的运动之后,一个新的制度便会在不知不觉中被全部或者部分地落实了。①对于这种制度变迁过程中所呈现出来的新机制,本文称之为“通变”,本文拟经过笔者在过去中所观察过的改革运动中的3个案例来呈现这一机制发挥作用的具体过程。一、“变通”与“通变”及其“合法性”机制 1997年,由刘世定、孙立平等人组成的“制度与结构变迁研究”课题组最早提出“变通”概念的时候,“变通”所示既是一种制度运作的方式,也是一种制度变迁的方式(制度与结构变迁研究课题组,1997)。后来孙立平、郭于华、应星等人对“变通”概念的进一步使用,很大程度上都是延续了“变通”作为一种制度运作方式的含义(孙立平、郭于华,;应星,),即在制度实施中,执行者在未得到制度决定者的正式准许、未改变制度的正式程序的情况下,自行做出改变原制度中的某些部分的决策,从而推行一套经过改变的制度安排。“变通”后的制度与原制度保持着形式上的一致;这种形式上的一致,有时包含明确的操作性内容,有时则仅采用和原制度相同的话语系统,并受与这套话语相联系的意识形态等因素的约束(制度与结构变迁研究课题组,1997)。对于作为制度变迁方式的“变通”,既有研究更多地强调的是一种“自下而上”的制度创新过程,是一种新的非正式的制度安排,经过实际绩效的取得而获得合法性,最后变为新的正式制度,即“变通”的基本特征是在实施中自行改变某些制度安排,形成准正式制度;这种准正式制度,经过“正式化程度的提升”和“变通的扩散”两个环节,最终实现正式制度的变迁(制度与结构变迁研究课题组,1997)。也就是说,在这里,如果我们把制度的实际变迁过程称为“变”,而把制度合法性的获得称为“通”,那么,这种制度变迁实际上就是一个“先变后通”的过程。本文所要关注的现象是一个已经获得上级政府的认可,合法性已经确立,或者说已经“通”的新的制度安排是如何被逐步落实的?经过“变通”获得合法性的新的制度安排,往往还要经历一个大规模的推广和实施过程之后,最终才能被整个社会所接受,才能变为一个真正有效的制度安排,或者说变为真正的社会事实。从制度变迁的角度来讲,这个过程与前一阶段的制度变迁过程是不一样的,前者是在没有明确目标的情况下,“摸着石头过河”,经过不断的试错,最后形成一种新的制度安排,并经过实际绩效来获得合法性。而对于后一过程来讲,制度变迁的方向和目标已经基本确定,关键是如何适应不同地区的具体情况,进一步细化制度安排的具体内容,并经过不断的结构调整,最终把制度由“条文”变为“现实”。如果我们把前者称为“变通”,在某种意义上表明制度变迁的过程是“先变后通”的话,那么本文提出“通变”的概念则为了进一步凸现后一过程中的“先通后变”特征。因为我们行政体制独特的运作特征,当一项新的制度安排被“自上而下”强制实施时,作为下级的地方政府,形式上是不能拒绝的;而且由于我们大部分的