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依法治国必须解决的首要问题许耀桐 2014-10-2 (作者为国家行政学院教授、博导,厡载《社会观察》 2014 年第 10 期) 中共十八届三中全会首倡“法治中国”, 十八届四中全会以研究如何全面推进依法治国为主题,开启了当代中国走向国家治理法治化的新时代。依法治国和实现国家治理法治化, 是以法律为中心、为准绳, 对当代中国社会的所有关系作出一个根本性的变革、调整。既是如此, 依法治国和法治化就绝非一蹴而就, 会碰到很多的难题和挑战。那么, 依法治国和法治化需要解决的首要问题是什么呢? 一、首要问题是党和法的关系依法治国、实现国家治理法治化, 这是中国面临的前所未有的大变局。回顾中国两千多年来, 无论是古代的封建社会、近代的半殖民地半封建社会, 还是新中国成立后直至“文革”期间, 其中虽也不乏有法律条文的制定、法制机构的设置和法律制度的执行, 但都是清一色的依人治国、实行人治, 即法律成为统治者、领导者的奴婢, 成为召之即来、挥之即去的御用工具, 高兴时可以用一用, 不高兴时则甩在一边, 更多的是以言立法、蔑视法律, 以权代法、践踏法律。可喜的是, 改革开放后中国开始认识法律的重要性, 提出了依法治国, 否定了依人治国, 致力于从人治到法治的转型。依法治国的核心在于, 必须确立宪法和法律的至高无上、不可侵犯的地位, 国家的各个领域、各项事业、各项活动, 都要按照宪法和法律的规定进行治理, 任何组织和个人必须遵从法律行事。这就在现实中触碰到一个大问题, 党和法的关系究竟怎么认识和处理?法律的地位提的这么高,执政党的位置又该往哪里摆? 过去,在我们的政治理念中,向来是重党而不重法,一切以党为大,党自然要比法大。这与领导人的一些错误看法也分不开的。 1958 年8 月,毛泽东在北戴河召开的政治局扩大会议上的讲话中就曾经说到:“民法、刑法那样的条文谁记得住?宪法是我参加制定的,我也记不得。我们每个决议都是法, 开会也是法, 治安条例也养成了习惯才能遵守。主要靠决议、开会,不靠民法、刑法来维持秩序。”(转引自项淳一: 《党的领导与法制建设》, 《中国法学》 1991 年第 4 期)显然,党的会议所作的决议、领导人所作的讲话,要比法律更为重要,或者说这些决议、讲话、指示本身就被当成了法律、可以任意地替代法律。党比法大不仅仅是观念认识,还为我国原有的政治体制所固化。我国长期以来形成的政治体制,就是不断强化党的一元化领导,一切由党来指挥、一切由党来管理的政治体制。这样的政治体制, 正如邓小平早在民主革命时期就揭示的,是“党权高于一切”(《邓小平文选》第1 卷第 11 页,人民出版社 1994 年版)的“以党治文选》第 1 卷第 10页, 人民出版社 1994 年版) 的体制。新中国成立后, 它不但没有被消除, 反而得到了延续。“以党治国”体制的实质是,“党在国上”、“党在法上”。而“党在国上”、“党在法上”归根到底又变成了“人在说的很清楚,“在加强党的一元化领导的口号下, 不适当地、不加分析地把一切权力集中于党委, 党委的权力又往往集中于几个书记, 特别是集中于第一书记, 什么事都要第一书记挂帅、拍板。党的一元化领导, 往往因此而变成了个人领导。”(《邓小平文选》第 2 卷第 329 页,人民出版社 1994 年版)这样的