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行政管理关于加强乡镇行政指导的三个理由
论文 关键词：行政指导；乡镇政府；村民自治；新 农村 建设
论文摘要： 行政指导是政府依靠自身的信息和合法性优势， 对公民提供指导， 获得公民
协力，以完成行政任务的一种手段。 这种手段对于当前我国处理乡镇政府与村民自治的关系、
构建适当的基层政府、推进农民的市场化进程具有重要的意义，今后有重点推进的必要。
当代行政法意义上的行政指导， 出现于二战之后的日本， 据信是由于受到美军占领当局
的工作方式的启发而产生出来的，由于它符合了国家不干预到强干预再到软干预的 历史 潮
流，因此日益受到各国的重视。
行政指导的定义目前在学术界尚未取得一致， 但是达成了某些共识， 例如： 行政指导是
行政机关职责范围之内的事情； 行政指导是为了实现一定的行政目的； 行政指导不具有国家
强制力， 是一种比较柔和的行政行为； 行政指导在程序上具有某些灵活性； 行政指导的绩效
取决于相对人同意和协力的程度：等等。
笔者认为， 即使在已有的理论共识的基础上， 行政指导也应当成为乡镇政府的重要工作
方式，今后有进一步加强的必要和可能。兹列举如下三个理由。
一、协调乡镇政府与村民自治的关系
自上世纪 80 年代初以来，村民自治在我国获得了长足的 发展 。它对于改善我国农村的
治理模式和绩效、削减国家行政成本、调动农民的建设积极性都产生了显著的效果。但是，
迄今为止， 村民自治的实际效果距离人们的预期还有较大的差距， 主要原因在于一些重要的
关系没有理顺， 例如村民委员会和村党支部的关系； 村民委员会和村党支部的关系； 村民自
治和基层人大的关系； 村民自治和乡镇政府的关系。 限于本文论题， 本文只讨论最后一个方
面的问题。
《中华人民共和国村民委员会组织法》第四条规定： “乡、民族乡、镇的人民政府对村
民委员会的工作给予指导、 支持和帮助， 但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项。 村
民委员会协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作。 ”但是，对于何为 “依法属于村民自治范
围内的事项 ”，法 律 的规定是不清楚的 (事实上也难以做出清晰的规定 )。而村民委员会是由全
体村民选举的， 理论上它应当服从村民的要求； 乡镇政府则是国家政权体系的最基层， 它主
要应当服从上级政府的指令。 我们的政府是人民政府， 从根本利益上它不可能和村民的利益
相冲突，但是毕竟村民委员会代表的是局部的、暂时的利益，而政府却可能要体现长期的、
全局的利益， 因此二者产生矛盾是不足为奇的， 更何况现实生活中的利害冲突比这样简单的
描述要复杂的多。所以乡镇政府与村委会发生矛盾是一种正常的情况。
在这个冲突的双方中， 乡镇政府由于拥有国家正式机构的资源和权威， 因此它一般来说
处于强势的地位。 当乡镇政府同村民意志发生冲突的时候， 村民选出的村干部大多数是站在
乡镇政府一边， 从而丧失了村民利益代表者的地位。 因此现有的乡镇政府与村民自治的关系
导致了村民自治的弱化。
对于这样的局势， 大多数乡村治理的研究者出于对民主的抽象偏好而把乡镇政府作为攻
击的对象，大致的主张有：第一，主张干脆撤销乡镇政府，理由是 “中国 历史上本来就是政
权不下县 ”；第二，主张把乡镇政府改为县政府的派出机构，自身不再拥有独立的地位，从
而避免与民争利的问题； 第三， 认为出现乡镇政府于村民自治矛盾的原因是民主不够， 只要
实现乡镇自治， 这个问题 自然 就消失了。 我认为这三种意见都对主权条件下的自治做了过分
简单化的理解，因而是不可取的：
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第一， 中国古代政权不下县有当时的特殊原因， 比如社会生活相对简单， 基层宗族自治
机制发达等。 而到了今天这些条件已经不存在了， 继续主张政权不下县未免有刻舟求剑之讥。
第二，把乡镇政府改为县政府的派出机构， 但是只要乡镇作为一级治理单位有着自己的
自由裁量空间，县政府就不得不向它授权，最终的结果就是这个 “派出机构 ”有名无实，最后
又实化成为一级政府。我们今天的 “省 ”，在元代就是中央的派出机构 (行中书省 )；今天的 “地
区”，历史上就是省政府的派出机构。但是在今天它们都实化了。
第三，在乡镇政府与村民自治的矛盾尚未解决的情况之下去主张乡镇自治，尤不可取。
因为村民自治与乡镇政府之间的关系， 本质上是民间自治与正式的国家政权之间的关系。 只
要这个关系没有理顺，那么，即使取消乡镇政府， 而实行乡镇自治，那么自治的乡镇与县级
政权之间的矛盾仍将存在， 而且如果级别进一步提高， 这种矛盾只会更加激烈。 村民自治与
乡镇政府之间的关系实际上是一块国家正式机构同民间自治关系的 “试验田 ”。在乡镇政府与
村民自治的关