城中村治理：撕开二元制度的面纱.doc

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城中村治理：撕开二元制度的面纱
卢建平周建军
当代中国的法治建设，拆迁中的“孤岛”算得上一个标志。一方面，从无到有，孤岛的 出现标志着个人利益的抬升；另一方面，从孤岛眺望过去，城中村、出租房、土地财政、 官僚利益、暴力拆迁、二元结构等组成的现实社会层峦叠嶂，几分凶险几分昇平，隔着面 纱也看得出此间既有善善恶恶的利益纠缠，也有革故鼎新的时代使命。
一、 城中村治理：多元利益是主导
城中村就是城市中的村庄，也称“被城市包围的农村”。2010年第5期《中国国情国 力》刊载学者陈柳钦的观点指出：城中村是我国城市化发展的过程中，由于城市建设急剧 扩张和城市管理体制改革相对滞后造成的特殊现象，是我国作为发展中国家在“晚发外生 型”现代化进程中的“迟发展效应”，是传统社会与现代社会长期并存的“二元”社会结 构特征的一个微观体现，是城乡二元格局依然存在状态下农村被动城市化的产物。我们认 为，城中村问题的根本原因，城乡二元社会结果只是一个方面，更为重要的是我国长期奉 行的农村向城市输血的国家政策。由于我国长期采取农村向城市输血的国家政策，农村的 经济状况和公共服务远落后于相应的城市地区，因此城中村变成了脏、乱、差的代名词， 甚至被称为“城市的癌症”。这和发达国家工业哺乳农业的情况不太一样，他们的农业和 农村虽然少了些城市的繁华，但是优美的环境和恬静的生活会给人留下深刻的印象。因 此，不掌握利益输送这一根本原因，不仅国家伦理将受到严重的叱责，二元社会结构的改 革抑或城中村的治理也将是无源之水。
具体到治理(governance)的含义，我们以为治理是公共主体为实现多元利益而对共同 事务采取的系统反应。区别于单方主导的控制和管理，治理强调多方主体的协调、共同事 务的机理和多元利益的实现。因此，城中村的治理，多元利益是主导，多方主体的协调
(尤其非国家主体的参与)是关键，包括公共决策和执行等环节，目的还是公共利益的实 现。
之所以将多元利益作为城中村治理的主导因素，还有以下两个方面的原因：第一，利益 是政策(政治)的主导因素，而政策又是行动的指南(Guideline),可见利益攸关治理 行动抑或过程的成败。第二，亦如前文所言，农村向城市输血的政策是造成农业和农村远 落后于城市的根本原因，不把握住利益脉象，将无法对城中村问题的机理做出适当的判 断，更谈不上科学的治理。
二、 治理的基础：二元社会结构
从形式上看，城和村的二元社会结构抑或存在是城中村的承载。所谓二元社会结构，是 指包括土地、户籍、行政管理、教科文卫等制度在内的具体制度，根据城乡差别进行区别 对待的存在。相应的制度，也称城乡隔离的二元制度。其中，城乡二元的土地制度、户籍 制度和行政管理制度是城中村间题的根本原因。
首先，二元土地制度产生的“土地资金剩余”引发了多方主体的追逐。二元土地制度是 指我国的土地分别归属国家、集体所有，但是集体土地必须通过国家征用才能进入流通市 场的土地产权制度。制度经济学的研究表明，产权是指个人使用资源的权利，存在被政府 弱化（attenuation）的问题。根据科斯定律：当所有的权利可自由转让并且交易成本为 零时，产权的最初划分不影响资源的分配。一旦引入交易成本，政府的作用对资源分配的 影响就很关键了””协商成木和其他交易成木可