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论政府购买公共服务的规范化建设
　　摘 要：政府购买公共服务是创新公共服务提供方式、加快公共服务业发展、增加公共服务供给、提高公共服务水平和效率的重要途径。从实践来看，政府购买公共服务的规范化建设具有重要意义。基于社会学制度主义的视角，从制度的规制性要素、规范性要素和文化-认知性要素这三大基础性要素出发，分析政府购买公共服务的制度性因素，针对目前政府购买公共服务过程中存在的相关法律法规欠缺、制度供给不足、操作流程不规范、评价和监督体系不健全等制度性缺陷，提出加强政府购买公共服务的法律体系、操作流程、理念和认知等规范化建设的相应对策建议。
　　关键词：政府购买公共服务；社会学制度主义；规范化建设
　　中图分类号： 文献标识码：A 文章编号：1003-3890（2014）02-0088-07
　　一、前言
　　在传统经济学理论中，私人产品和服务应由市场提供，公共产品和公共服务则由政府提供。长期以来，政府一直是公共服务的直接提供者。但在实践中，政府运行高成本、提供服务的低效率和垄断性等问题饱受批评和质疑。20世纪80年代以降，首先发端于英、美等西方国家的以市场化为取向的公共服务改革浪潮，逐步在世界范围内激荡。许多国家逐步将公共服务市场化纳入政府改革的实践框架之中，并取得重大成效。其中，政府购买公共服务是政府进行市场化改革的一个重要举措。国外的实践经验表明，政府购买公共服务是提高公共产品供给水平、提升政府服务效率的一种有效选择。
　　政府购买公共服务在西方被称为购买服务合同或合同外包，其实践源于西方的社会福利制度的改革，作为行政改革中的一个制度创新，伴随着民营化运动的热潮于20世纪70年代末首先在欧美国家兴起[1]。服务外包发源于经济学，是指某一组织或个人将生产或经营过程中的某一个或几个环节交给其他人完成的行为。在西方国家，政府公共服务合同外包常与民营化等同起来，即政府将公共服务以合同的形式，交给具备条件的私营部门来承担的合同外包制度成为西方公共部门广泛运用的民营化方式。根据世界银行发表的《2007年世界发展报告》中Walsh和OECD对公共服务外包的定义，公共服务外包不是政府机构内部直接为社会成员提供公共产品和服务，而是通过市场化的方式，引入竞争机制，促进服务供应商之间的竞争，由私人部门或社会组织来提供。其本质是通过竞争把社会组织引入到公共服务部门[2]。萨瓦斯认为政府公共服务外包是公共服务市场化和社会化的一种主要形式，它具有提高公共服务的质量和生产率、节约成本、减轻政府的财政负担和操作透明的优点[3]。盖伊?彼得斯认为公共服务外包的成效主要体现在：公共部门结构的变化，让各种社会组织进入公共服务领域，形成竞争机制，打破公共部门的垄断；管理上的变化，使政府更加注重人事管理和财政管理；公共服务的决策权力分散化，政府专注于公共政策的制定；公共利益，考虑政府的行政成本，政府的责任趋向市场化，公民被看作消费者和纳税人[4]。
　　政府购买服务成为公共服务提供的必然选择。政府负有提供公共服务责任，但公共服务并非全都由政府亲自提供，可采取政府负责、社会与企业提供、政府与社会和企业合作提供等多种方式。公共服务供给方式主要包括由政府部门提供方式、由市场和私人部门提供方式、由政府公共部门与非政府组织、私人企业合作提供方式等。在现代社会中，政府组织、市场组织、社会组织是三种基本的制度安排，也是提供社会性服务的三个具有不同作用的基本主体。20世纪70年代以来，随着公民参与公共治理的深入，政府与社会组织互动合作已经成为国际社会的发展趋势。目前，政府购买公共服务的模式成为世界各国提供公共服务的一种重要途径。所谓“政府购买公共服务”，是指政府将原来直接提供的、为社会公共服务的事项，通过直接拨款或公开招标方式，交给有资质的社会组织或市场机构来完成，最后根据择定者或者中标者所提供的公共服务的数量与质量，来支付服务费用[5]。当前政府购买服务的基本模式可以归纳为
“政府承担、定项委托、合同管理、评估兑现”。
　　随着我国经济、社会的发展，人民对于享有完善的社会保障、公平的社会福利和较高水平的公共服务的要求越来越强烈。以公共服务购买代替公共服务垄断，发挥市场机制和合作机制，通过合同出租、公私合作、使用者付费和补贴制度等多种方式提供公共服务，既保证公民获得最佳公共服务，又使政府资源得到最优配置，正确处理政府、市场及社会组织之间关系，深化公共服务改革，是当今发达国家政府改革的重要手段和措施。借鉴发达国家和地区政府购买公共服务的经验和做法，大力发展我国政府购买公共服务，是公共服务发展的必然选择。十八届三中全会明确提出，“凡属事务性管理服务，原则上都要引入竞争机制，通过合同、委托等方式向社会购买”，这就把政府购