《行政事业单位内部控制规范》(征求意见稿)浅谈.doc

《行政事业单位内部控制规范》(征求意见稿)浅谈.doc《行政事业单位内部控制规范》（征求意见
稿）浅谈
2008年6月我国五部委联合发布了《企业内部控 制基本规范》（以下简称企业规范），是企业进行内部控制建 设的纲领性文件；2011年11月财政部公布了《行政事业单 位内部控制规范》（征求意见稿）（以下简称单位规范），填 补了我国行政事业单位内部控制规范的空白，为行政事业单 位加强内部控制建设提供了标准。行政事业单位规范和企业 规范相比，既有相同点，也有诸多不同点。
一、行政事业单位规范与企业规范异同
（一）制定目的异同企业规范制定目的是“为了加强 和规范企业内部控制，提高企业经营管理水平和风险防范能 力，促进企业可持续发展，维护社会主义市场经济秩序和社 会公众利益”；单位规范制定目的是：“为了促进行政事业 单位加强和规范内部控制，提高内部管理水平和风险防范能 力，推进廉政建设，维护社会公众利益”。两规范都有四个 制定目的，而且既有微观制定目的，还有宏观制定目的；既 包括短期制定目的，又包括长期制定目的。从微观角度看， 都是为了促进行政事业单位（或企业）加强和规范内部控制、 提高管理水平和风险防范能力；从宏观角度和长远看，都是 为了维护社会公众利益。不同之处是：企业规范的出台，对
企业而言，还为了促进企业长期可持续发展；对整个社会而 言，最终为了维护社会主义市场经济秩序；单位规范的出台 还为了切实推进廉政建设。行政事业单位作为党和政府的工 作部门，掌握着大量的财政资金和国有资产，内部控制可作 为行政事业单位廉政建设的防火墙，确保各项活动有章可 循，促进单位人员廉洁从政，从源头上和制度上防止腐败行 为的发生。
（二）制定依据与适用范围异同两规范制定的共同依 据是会计行业的基本法 《会计法》。不同的是，单位规 范的制定依据还有《预算法》，原因在于行政事业单位的资 金全部或部分来自于财政预算拨款，必须按照批准的计划或 预算列支，而《预算法》是规范预算编制、预算审批监督和 预算管理执行的基本法律；而企业规范的制定依据增加了
《公司法》、《证券法》两部法律，这说明企业内部控制不仅 仅是会计的职责，而是以企业为主体，以政府监管为促进， 以中介机构审计为重要组成部分的实施机制。单位规范适用 于不以盈利为目的的非企业单位，包括党政工作部门、检察 机关、审判机关、人民团体和事业单位；而企业规范主要适 用于以盈利为目的的企业，尤其是大中型企业，小企业和其 他单位可以参照建立与实施。可见行政事业单位既可以遵守 单位规范，也可以遵守企业规范，尤其是在单位规范还未正 式出台之前。
（三）整体结构异同企业规范共七章50条，第一章是 总则，主要阐述企业规范的制定依据、适用范围、内部控制 的概念和原则、五要素，共1291个字，从第三章到第六章 则对五要素（内部环境、风险评估、控制活动、信息与沟通、 内部监督）进行详细阐述，第七章是附则。企业规范整体结 构简单，层次清晰，文字精练，是企业内部控制规范的基础 性文件。在此基础上，2010年又制定了相应的配套指引，配 套指引是对企业基本规范的具体化和必要补充；2012年出台 了第一号企业内部控制解释，从而构成了完整的'‘基本规范 +配套指引+内控解释”的企业内部控制规范体系。与企业规 范相比，单位规范内容较丰富，但整体结构不够清晰和完整。 单位规范共"一章63条，第一章的内容和企业规范基本相 同，也是五项，但字数仅有362个，而且尽管提出了内部控 制五要素，但却没有按照五要素的顺序来展开叙述；第二章 是内部控制的基本要求，内容杂乱，不仅提到建立健全内部 控制关键岗位责任制，还提到为内部控制关键岗位配备能力 和资质合格的业务人员，还涉及到风险评估要素的部分内容 和七种内部控制控制措施，几乎没有涉及到“内部环境”要 素和“信息与沟通”要素；从第三章到第九章是阐述具体的 控制活动（预算控制、收支控制、采购控制、资产控制、建 设项目控制、债务控制、经济合同控制）；第十章非常突兀 地阐述“内部监督”要素，但标题却是“评价与监督”，如
此安排，最终导致单位规范变成“企业基本规范+应用指 引”的混合体。另外，单位规范明显带有2001年的《内部 会计控制规范一一基本规范》（试行）的痕迹，不仅规范的 整体结构大致相似，而且提出的内部控制措施基本相同。
（四）内部控制内涵异同企业规范第三条规定，'‘内 部控制是由企业董事会、监事会、经理层和全体员工实施的、 旨在实现控制目标的过程。”单位规范第三条认为，“内部 控制是指单位为实现控制目标，通过制定一系列制度、实施 相关措施和程序，对经济活动的风险进行防范和管控的动态 过程”。两规范都认为内部控制是一个动态过程，但还存在 不少差异：（1）企业规范明确内部控制的主体是企业董事会、 监事会、经理层和全体员工。其