规范性文件备案审查.doc

规范性文件备案审查的理论、实践与思考对规范性文件备案审查, 是宪法和地方组织法赋予各级人大及其常委会法律监督的一项重要职权, 是监督法规定的县级以上各级人大常委会经常性监督工作的一项重要内容。本文试从规范性文件备案审查的概念、意义、范围、标准及程序等几个方面对此项工作进行探讨。一、概念和意义规范性文件是指由国家机关制订的,涉及公民、法人或其他组织权利和义务,并在其管辖范围内具有普遍约束力的文件。主要包括除宪法和法律外的以下两类文件:一是行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、国务院部门规章、地方政府规章。二是上述文件之外其他由国家机关制定的决议、决定、命令和司法解释等。备案审查, 指的是前述两类规范性文件在生效之后, 按法定期限报法定的机关备案,由接受备案的机关进行分类、存档,在规范性文件的有效期间,依法对其监督审查的活动。做好规范性文件备案审查工作,能充分体现社会主义民主政治制度的价值标准,规范国家和公民之间的关系,在最大范围内反映最广大人民群众的根本利益。由地方人大常委会对规范性文件的合法性、科学性、可行性进行审查,其实质就是代表人民参与管理本行政区域内的具体事务,使权力的行使不致于脱离民主与科学的准则,防止权力滥用,保障人民的权力真正用来为人民谋利益。对规范性文件进行备案监督,是保障宪法和法律正确实施的有效手段,是维护社会公平正义,提高文件的合法性、有效性, 推动依法行政的重要措施。对人民群众来说也是保障合法权益的救济手段,公民、法人和其他组织为了维护公共利益和自身合法权益,都可以通过这一途径来主张和维护权利。通过有效的审查监督,还可以发现规范性文件制定过程中存在的带有倾向性的问题,从而督促整改、促进工作,更好的服务社会,保障法律法规在本行政区域内得到正确实施。二、备案审查的范围根据立法法和监督法的规定, (一) 行政法规报全国人大常委会备案; (二) 省、自治区、直辖市的人大及其常委会制定的地方性法规,报全国人大常委会和国务院备案;较大市的人大及其常委会制定的地方性法规,由所在省的人大常委会报全国人大常委会和国务院备案; (三) 自治州、自治县制定的自治条例和单行条例,由所在省、自治区、直辖市的人大常委会报全国人大常委会和国务院备案; (四) 部门规章和地方政府规章报国务院备案;地方政府规章应当同时报本级人大常委会备案;较大的市的人民政府制定的规章应当同时报省、自治区的人大常委会和人民政府备案; (五) 根据授权制定的法规应当报授权决定规定的机关备案。具体到市级人大常委会应当备案审查的规范性文件主要包括三种类型: ①市人民政府制定的决定、命令; ②县(区)人民代表大会及其常务委员会的决议、决定; ③其他规范性文件。但在实际工作中,经常会遇到很难界定的问题,比如市政府没有以决定、命令等文体发布但具备规范性文件特征的文件是否备案审查,县(区)人大在人代会期间作出的决议是不是规范性文件,党政联合制发的规范性公文能否开展审查等。我们认为, 可以按照下面的思路来考虑: 1、对于市政府制定的没有以决定、命令等文体发布、但符合规范性文件特征的文件,不应当以文体作为判别标准,应当根据内容将其作为规范性文件纳入备案审查范围; 2、对于县(区)人大常委会在人代会期间作出的决议,虽然表面上看篇幅小、内容少,但有些决议是对相关报告的评价, 同时内容大都符合规范性文件的条件,也应当纳入备案审查的范围; 例如:市人大常委会 2011 年6月 28 日通过的关于《临沂市见义勇为人员奖励和保护办法》的决定,以及 2012 年4月 27日通过的关于《临沂市学雷锋志愿服务管理办法( 试行)》的决定等。 3、对于党政机关联合制发的、文件内容以政府工作为主且具备规范性文件特征的,如果确有备案审查的必要,可以由人大常委会党组向市委汇报,经市委同意后进行备案审查。三、备案审查的标准(一)合法性审查根据立法法、监督法的有关规定,常委会对报送备案的规范性文件主要进行合法性审查。对合法性审查的内容,立法法第八十七条和监督法第三十条已作出了明确规定。合法性审查包括内容的合法和程序的合法两方面,内容的合法性,主要是指与上位法的衔接,是否与上位法相抵触;程序的合法性,主要是指备案审查的文件,是否根据法定程序制定、是否在法定时间内公布和报送备案等。(二)适当性审查监督法对于规范性文件中哪些属于“不适当”的情形,作出了实体性的规定,并规定对这些不适当的文件或者文件中的不适当内容,有关人大常委会可以予以撤销。具体包括如下情形: 1、超越权限,限制或者剥夺公民、法人和组织的合法权益, 或者增加公民、法人和组织义务的。按照我国的立法体制和行政管理体制,凡属于上级机关行使的权力,不经授权,下级机关不得行使。凡属权力机关行使的权力,未经授权,行政机关不得行使。而且,有些法定权力,行使机