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项目股权结构设计
?PPP 项目股权结构设计
在具体的 PPP项目实践中，政府常常会指定一家单位与选定的社会投资人成
立 *** ，*** 的股权结构也是五花八门。在新一轮 PPP热潮中，如何合理设计 *** 股权结构、实现既能监管社会投资人又能约束政府职权的目的， 也是近期热议的话题。笔者认为在设计股权结构时， 对于政府是否持股应考虑以下 4 个方面的因素。
监管环境的情况
根据目前 PPP政策的导向，政府持有 *** 股份，有些部门转变为运营者参与到项目实施中， 这就能在项目过程中有效地约束社会资本的行为。 同时，政府承担一定责任，减少社会资本在运作项目过程中的压力。 以前的 PPP项目中大多是社会资本成立 *** 独立运作项目，政府负责监管，虽然达到了简政、提高办事效率
的目的，但是双方扯皮的现象也比较多， 如投资人抱怨地方政府不及时付费， 有的社会资本存在不诚信问题等。
当前， PPP模式推广已成为国家战略，各部委正致力于推进相关政策的制定，构建一个全面系统的 PPP法律体系，指导并促进市场环境的健康、 有效发展。如果问题都能通过不断出台的政策逐步解决，政府对内、对外的监管环境优化了，
市场化的进程完善了， 那么政府是否持股更多的是资金筹措能力的问题， 而不是政策和法律等监管层面的问题了。
项目所处的环境
在实践操作中，不少 PPP项目会采用政府持股的方式，但是否控股则需要对项目所处环境进行综合考量。
第一是政府债务压力的问题。 地方政府债务普遍存在， 且有愈演愈烈的趋势，在新的 PPP项目需要投入资本金时不得不考虑这个问题。 因此，政府在资金合理配置的前提下， 根据具体项目的投资接受能力来选择， 资金充裕的可控股， 资金不足则以参股方式为宜。
第二还是监管的问题。公用事业领域本就是政府职责的一部分，政府应在政
策制定、管理控制、 规范市场行为等方面发挥作用， 让社会资本更多地发挥其技术和运营优势， 才有利于企业发挥专长， 提供更好的服务， 实现资源更优化的配置。
行业对社会资本的特殊限制
如果查阅亚洲开发银行编制的 《公私合作 (PPP)手册》会发现，全球范围内采用 PPP模式的项目几乎覆盖所有的基础设施行业和新城开发项目。 而我国《外商投资产业指导目录》 (2021 年修订 ) 中规定，有些可采用 PPP模式的行业必须中方控股，比如电网的建设、 经营 ; 城市人口 50 万以上的城市燃气、 热力和供排水管网的建设、经营 ; 铁路旅客 ***; 增值电信业务 ( 外资比例不超过 50%)，基础电信业务 ( 外资比例不超过 49%)等。随着越来越多的国外投资者关注并进入我国的基础设施行业， 在特定行业的具体项目中， 如果引入的是国际资本， 出于合规性要求应考虑政府控股。
市场的接受程度
出于对市场竞争状况的考虑，如果资本市场对于政府控股的方式不能接受，
或者说投资人竞争不