城市发展政策对南京城市总体规划实施的影响.pdf

城市发展政策对南京城市总体规划实施的影响叶斌,官卫华,梁晶,黄宏亮摘要:《南京市城市总体规划(2011-2020)》自2011年起开始实施,正值南京市正经历着城市发展转型的关键时期,客观上总规编制与实施的环境已发生了深刻的变化,由扩张型向集约型转变,由注重增量向兼顾存量与增量转变,由自我封闭运行向内外开放运行转变。本文在对南京市城市发展政策制定背景进行梳理的基础上,以若干个重点政策实施为实证,结合其制定的背景、内容及其实施过程中的空间变化效果, 将城市发展政策对南京市城市总体规划实施的影响分为“增、减、快、慢、变”五种,来解析政策对空间发展和城市规划实施的内在作用机制或规律,并就南京市未来发展战略要点、政策配套、政策评估机制三方面提出相应的对策建议。关键词:城市发展政策城市总体规划规划实施南京 1理论基础与研究思路到目前为止,尚没有关于城市发展政策的确切定义。而从本质上讲,城市发展政策属于公共政策的范畴。根据学界对公共政策的相关研究和我国城市发展的实际背景,可以将城市发展政策界定为:上级政府(包括中央、省级政府)和地方政府制定的旨在解决城市社会公共问题,促进城市经济、社会和文化更好发展的政策和措施。从政策层次和制定主体上看, 可以将城市发展政策分为中央政府制定的城市发展政策和地方政府制定的城市发展政策,他们相互联系,并配套其他相关政策措施(如行政、财税政策等)来发挥作用。学界对政策与城市规划关系的研究,主要集中在几个方面,一是以公共政策的视角看总体规划的编制实施(范晓东,2012;王婷琳,2013;高王磊,2014;曹春霞,2014),二是研究城市规划的政策组成和实施保障机制(孙施文,王富海,2000;),三是在构建规划实施评价体系中加入了政策评估的部分(邹兵,2013;袁也,2014)。本文仅研究城市发展政策对城市规划实施的影响。政府在城市规划的实施中发挥了重要地位,直接或间接地引导和控制着规划的编制和实施,同时政府也出台一系列与空间发展相关的政策,进而对规划的实施产生影响。关于城市发展政策对城市规划实施的影响,本研究有两个基本的认识前提,一是城市发展政策对城市规划实施的影响是客观存在的,其中既有正面的影响也有负面的影响;二是城市发展政策对 2000人交流群432529468,仅限注规考试!! 城市规划实施的影响难以完全定量化评价。基于这两个基本认识,而且限于本研究的目的与成果篇幅,本文将以若干个重点政策实施为实证,结合其制定的背景、内容及其实施过程中的空间变化效果,来解析政策对空间发展和城市规划实施的内在作用机制或规律,并提出相应的对策建议。 2政策背景就宏观政策环境来看,随着我国经济发展、城市发展阶段的变化,城市规划成为一项政府重要的行政职能,并与其他行业政策存在较强的关联效应。同时,市场化和政治分权化也加剧了地方政策对城市规划的影响。除此之外,城市发展环境的复杂化动态化也使得规划政策实施效应多元化,以应对发展经济与保护环境、发展城市与发展乡村、发展当地与区域协调的矛盾。就政策环境来看,各空间层次的发展条件是政策制定和运行的基础。南京市一方面要呼应国家和省层面的政策要求,一方面要结合自身发展条件制定相应政策。地方行政体制决定着政策作用的机制,如一元价值导向的政绩考核机制和不同权利组合的政体架构会给政策实施带来重要影响。近年来,国家和南京地方层面推出了一系列城市发展政策,例如新型城镇化战略、长三角城镇群一体化发展战略、南京区域城市化、“三都市三名城”等,对此后南京市城市总体规划(以后简称2011版总规)的实施产生了深远的影响。特别是在经济发展新常态下,城市规划方式正由扩张型向集约型转变,由注重增量向兼顾存量与增量转变,由自我封闭运行向内外开放运行转变。为此,当前亟待对政策环境变化对总规实施机制进行有效评估。 3对南京市总体规划实施影响的实证分析城市发展政策对城市规划实施的影响结果主要体现于城市空间建成状态的变化,南京市城乡发展政策对本轮2011版总规实施的影响可以归纳为“增、减、快、慢、变”五种。 :增加“增加”效应即相对于城市规划既定的城市空间发展目标,使城市建设用地的量在局部或整体上有所增加。具体的空间表征则是建设用地性质和开发强度调整导致建设量增加。围绕现行版南京总规的战略目标,南京市近些年来开展了紫金特区、战略型新兴产业园区、文化旅游集聚区等建设,与总规预定目标相比,相应的建设用地量有所增加,增速也快于预期。 2011年,南京市委十二届二十二次全会分析认为,南京科技、教育、人才资源丰富, 2000人交流群432529468,仅限注规考试!! 优势凸显,当前正处于重大战略机遇期、再创黄金发展期的紧要关口,面临着加快发展创新型经济和服务经济的第三次重大机遇,南京市委市政府