地方治理研究：范式、理论与启示.doc

地方治理研究：范式、理论与启示
地方治理研究：范式、理论与启示
［英国］杰瑞·斯托克
　　楼苏萍　译，郁建兴　校
　　[摘要]20世纪90年代早期以来治理理论的兴起，可以看作是对当前世界各国在回应新的治理挑战0;第三部门”可以包括准政府机构、公共企业、社会企业、志愿性的非营利组织等。
　　同时，人们普遍认识到公民与政府之间的相互联系大大加强了。社会力量与政策问题的解决密切相关，社会力量有着解决政策问题的能力，尽管是在国家机构的直接支持下。坦率地说，公民必须纳入到社会问题的定义中，而且他们的行动常常是解决方案产生的基础。国家在地方及其他层面都面临着复杂的社会领导任务，不仅要回应公民的需要，而且要构建集体方案产生的有效机制。有很多措施可以将公民直接纳入服务的提供中，比如鼓励参与社区中一些带有修复性的司法活动，担任志愿的特别治安官；或者提出旨在改变公民行为的倡议，比如通过更健康的生活方式改善人们的健康状况与福利；还可开展其他鼓励公民达成共同目标的计划，比如无垃圾区创建，通过汽车合用减少交通拥挤，或者更好地管理地方公园、空地以及其他社区设施。
　　此外，治理理论更为强调国家的碎片化属性与现状。显然，国家并不是作为一个统一体，而是作为一套既联系又分割的复杂机构与制度展开行动的。在这种情况下，治理意味着国家通过内部及外部网络进行运转的能力。
　　因此，治理理论对公共管理的关注焦点——组织和行为主体进行了重新定义。在治理的视角下，位于公共行政核心的是一套更为复杂、更为动态的组织机构和行为主体。传统公共行政在具体组织内关注政治一行政二分带来的管理挑战，以及这些组织内部的政策制定、预算和实践；治理视角则认为大量存在于组织和行为主体间的复杂关系也应该是关注的焦点。
　　但是，治理对公共行政所释放的信息不仅仅是组织管理、服务提供和实践变得越来越复杂。治理视角强调这些组织不能再通过简单的科层制连接在一起。现代治理面临着权力依赖的严重挑战。权力依赖意味着致力于集体行动的组织必须依赖于其他组织，并且不能通过命令的方式迫使对方回应，而只能通过资源交换和基于共同目标的谈判来实现。互相依赖意味着治理新工具的发展，意味着公共管理只能通过新的方式取得成功。莱斯特·萨拉蒙认为：“在这种情况下，公共行政传统的关注点，如公共机构内部的运作，其人事管理体制、预算过程、组织结构和动力机制对计划的成功变得不再那么重要。至少，组织的内部动力机制及其与第三部门的外部关系一起成为影响成功的重要因素。”[1]156
　　成功往往来源于使整体大于各部分之和的整合中，而失败常常是因为制度允许的权力依赖和机会主义行为破坏了达成结果的能力。政府统治强调确定的、禁止的和委托统治的结果；而治理相反，它更多地关注调控社会的能力，使其产出有价值的结果。
　　治理视角为传统公共行政提供了可供选择的组织构架。协作的复杂性并不必然要求采用等级制的命令方式，我们还可以有别的选择，如通过规制、市场签订合约、回应利益的联合、发展忠诚和信任的纽带等来实现。认识到治理机制的宽泛性能够使我们更好地理解现代公共管理的过程，并将注意力从单个地方政府单元的内部操作和管理转向地方层面的多种组织如何在环境中相互作用。
　　
　　二、治理理论
　　
　　治理理论具有三个主要的理论支柱，它们都把构建和维持治理安排作为关注的中心。
　　
　　(一)网络管理理论
　　从治理视角提出的一个观点是，治理就是由许多主体和组织混合而成的网络的运作。正如罗德·罗茨在《理解治理》中所指出的，治理就是管理网络[2]。尽管罗茨在另一篇论文中带有修辞学意味地以“新的治理：没有政府统治的治理”为题，但大多数学者都认为：治理关注的焦点是政府如何有效地与政府内及政府外的组织互动，最终实现目标。所有关于治理的重要文献，包括皮埃尔、彼得斯、凯特(Kettl)和克简尔(kjaer)的著作，都认为我们所说的网络不是自治、独立、自由的网络，而是由政府指导与推动的组织网络[3-4]。
　　那么，政府在推动组织网络时可以做些什么?由威廉·科科特(William Kickert)领导的荷兰学派区分了两大类型的管理战略：经营管理与网络构建[5]。前者是指对现有网络结构内的关系进行管理，后者则指改变或参与网络结构的努力。第一种类型常常需要政府为妥协创造出共同决策的环境，比如一个政府机构可以为一项新政策的通过召集所有的利益相关方，由此产生一个被认为是对所有人都有益的结果。第二种类型则包含更多的介入式干预，它要求改变行为主体之间的关系，转变资源分配方式，寻求政治上的变动。此时新的成员被带入到网络中并被授予合