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浅谈维稳中的法治建设问题
近年来,随着行政生态的急剧变化,行政执法面临着不少新的情况、问题和挑战。尤其是在所谓“维稳”压力之下,社会稳定成为各级党政的“第一责任”。不少地方奉行“大闹大解决、小闹小解决、不闹不解决”及“花钱买太平”的维稳逻辑,这种基于短期利益考虑的维稳方式不仅促生了地方政府诸多非理性行为,且助长了一些民众“不闹不解决”的预期。执法者和执法机关必须考量诸多法外因素,法治权威在不少执法领域受到削弱,法治权威不彰则又衍生出不少新的矛盾和问题,形成恶性循环。1997年,十五大正式把依法治国确立为治国理政的基本方略,15年来,建设法治国家的进程不断加快。也应看到,中国是个有长期封建专制历史的国家,尽管经历上百年的社会改革,但是人治传统依然难以根除。
当下,我国仍处于从人治向法治的转型之中,有法不依、执法不严、违法不究的现象仍然较为常见。宪法和法律的权威尚未完全树立,一些领导干部权力意识很强,仍然习惯于以人治的思维和方式处理各类问题,以言代法、以权压法、徇私枉法的现象不在少数。一些地方和部门为了保护自己的利益,出台的法规也往往与法律规定不符合,破坏了国家法治的统一和尊严。党的十八大报告强调要以法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定,在行政执法领域如何坚持以法治思维破解维稳压力,值得我们高度重视。
一、维稳压力导致执法走形,执法公信力在“维稳”与“法治”博弈过程中下降
一方面公众对维稳异化深感不满;另一方面,不少地方官员也向人民论坛记者大倒苦水,感慨基层维稳压力大,常常是费力难讨好。“您认为地方官员维稳最大的烦恼是什么?”调查结果显示,69%的受调查者认为“总是头痛医头,脚痛医脚,缺乏维稳系统策略”;44%的受调查者认为“一票否决”机制使地方不少工作常常围着维稳转;39%的受调查者认为“因体制、机制问题,地方官员常常两头受气”,分列前三位。分析这个调查结果的原因我想主要有以下两点:
一是从行政执法当事人及社会公众角度考察,他们之所以采取非理性、消极行为对抗行政执法,主要因为他们对政府维稳压力的“把握”。在维稳指标之下,行政执法当事人和执法机关之间客观上存在一种博弈关系:针对政府的“维稳”策略,相对人采取了相应的“维权”策略,即采用或者威胁采用破坏社会稳定秩序的方式或手段以期获得政府的让步,从而获得法外利益。
二是从执法人员的角度考察,他们之所以在执法中不能严守法律底线,主要原因之一是其基于理性经济人的行为选择的结果。实践中,一些执法人员存在“多做多错,不做不错
”的消极心理,唯恐引发“不稳定”事件,宁愿不作为,不敢有所为。这种指导思想的产生,与考核机制、问责机制的不完善有一定关系。考核标准和指标的设计不够科学,有时反而带来“逆向”激励的后果。比如,有的单位让被处罚人对执法者提意见、打分,这种做法对执法者激励和执法权威树立都有害无益。有很多所谓“错案”,产生的原因十分复杂。现在处理的方式往往是,问题产生后有关部门便不问青红皂白唯执法者责任是究,快速处置问责以“平民愤”,以至于执法人员认为职业安全没有足够的保障,因此执法时首先考虑的是自身的安全与利益的保护。在这样的心理状态下,选择性执法、运动式执法、阶段式执法成为首选的执法形态。执法人员对执法措施与手段的尺度把握不一,或者因为“刚”过了头引发暴力抗法,或者因为“柔”过