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关于集体建设用地流转收益分配主体及归属的思考
杨雅婷 陈耀东 近年来,集体建设用地使用权流转问题备受关注。从我国现阶段的法律规制来看,集体建设用地使用权流转市场尚没有得到合法的确立。但是随着我国经济体制改革的建立和发展,城市化和收益分配。这样一方面可以说农民集体作为土地所有者的权利得到了充分的保护,但另一方面,农民集体以所有者身份参与再次流转收益分配,并不符合市场规则和合同相对性的法理原则,扰乱了各主体的收益分配关系。因此,笔者认为农民集体的收益分配应仅限于用地初次流转中,即使再次流转收益中有土地增值收益也应当认为是土地使用者对该用地进行投资的回报,或是社会经济发展和周边环境改善的结果,应以税的形式归属于全体社会成员,而农民集体不能因为是土地所有哲获得重复收益。

二、农民应是集体建设用地流转收益的最终受益者

农民是集体建设用地的实际享用者,在集体建设用地流转的各法律关系中应当享有最终受益者的地位和权利,但在用地流转中面对强大的农民集体和地方政府却始终处于弱势地位,因此,切实保护好农民的利益是解决农村土地问题的重点和关键点。


在初次流转中,农民集体是集体土地的所有权人,也是土地流转收益的分配主体。但是从农民集体所有权的性质来看,农民集体所获得的土地流转收益应属于本集体成员集体所有,即应由集体成员共享这部分收益,即大部分收益应落实到每个集体成员。由此,农民应该是土地首次流转收益最终的受益者,在土地收益分配中要特别保护农民的利益。
那么,在再次流转中,农民的地位又如何呢?再次流转中,涉及的收益分配主体主要是集体建设用地使用权人,农民集体已经不是收益分配主体,因此农民也不能作为本集体成员获得收益。但是如果集体建设用地的使用权人是本集体或本集体以外的农民,在其流转其己获得的用地使用权时,该农民应当获得再次流转的收益,其合法权益应受到保护。


从各试点做法来看,农民作为集体建设用地使用者在用地再次流转中参与收益分配特别是土地增值收益部分的分配权利逐渐得到充分保护。至2008年底湖南省的用地流转收益分配方案己基本确立了流转双方意思自治的基本原则,




在收益分配机制上充分尊重当事人之间的约定,改变了过去忽略农民作为用地流转一方应当获得流转收益的做法,这方面的改进是值得肯定并应当发扬的。
农民在集体建设用地初次流转中的权益,从实践来看,是通过严格控制农民集体所得收益用途的方式来予以保护的。对于集体建设用地流转收益用途,从试点初期到现在始终坚持用于保障农民的长久之计。如浙江省湖州市在实践中明确指出集体建设用地使用收益主要用于对原承包农户的补偿、土地资源的保护开发、基础设施和公益事业建设以及本集体经济组织范围内成员的社会保障。河南省流转试点方案中也规定集体建设用地使用权流转时的土地收益主要用于集体经济的发展、公益事业的投入和农民生活的安置补偿。但上述试点对集体建设用地流转收益用途的管理由于缺乏相关制度建立,难以落到实处。直至广东省试点的实施,才从制度上有效控制了农民集体所得流转收益用途问题。《广东省集体建设用地使用权流转管理办法》规定,对于集体土地所有者出让、出租集体建设用地使用权的情形,土地所有者取得的土地收益应当纳入农村集体财产统一管理。其中50%以上应当存入银行(农村信用社)专户,专款用于本集体经济组织成员的社会保障安排。由此,通过建立专项资金帐户的方式,解决了集体收益使用过程中容易滋生的滥用挪用等问题,更好地保护了农民的实际利益。广东省的这一实践经验应当充分借鉴。

三、地方政府应退出集体建设用地流转收益的直接分配

地方政府在集体建设用地流转中的地位和作用是十分微妙的。地方政府代表国家本应游离于发生在集体土地之上的法律关系之外,但其却能在诸多方面制约和影响集体土地政策。因此,如何确定地方政府在集体建设用地流转收益分配中的地位,需要理论结合实践的全面考量。


农民集体和农民作为集体建设用地的所有权人和使用权人参与分配是合情合法的,那么地方政府作为集体建设用地流转主体以外的一方,是否应当介入流转收益的分配呢?对此,笔者认为,地方政府凭借公权力从土地流转收益者那里直接取得收益是没有法理依据的,国家只能按照税法的规定对收益进行合理征税。有的地方以政府有基础配套设施投入、土地管理部门有管理成本等作为分享土地流转收益的理由,但这是不能成立的。各级政府在土地上的基础设施投入是农民、法人依法纳税后政府应尽的职责。同时,现阶段,在土地利用和开发建设过程中,投资者还要另行支付基础设施配套费和相关税费,政府