柳辛庄城中村改造.docx

柳辛庄城中村改造

　　有关“城中村”房屋拆迁及补偿法律合用问题的几点思考
　　省政府法制办行政复议处 汤 洁 张莉娜
　　“城中村”是中国都市化进程中的特殊产物，具有复杂的历史背景和社会经济本源。它的形成核心有两种途径：一是都市是由行政机关介入，作为中立的裁决者和强制措施的批准者、实行者，带有浓厚的行政色彩。笔者觉得，都市房屋拆迁虽名为拆迁，实际也是一种行政征收行为，房屋和土地是不可分离的整体，行政机关在收回国有土地使用权的同步事实上对地上房屋进行了征收，房屋的补偿在收回土地时应和土地一并进行补偿，是一种行政行为。《物权法》第四十二条的规定，也已将房屋拆迁定性为征收。严格的讲，“拆迁”一词并不是法律用语，而是种行为状态。如果将都市房屋拆迁视为征收行为，则《都市房屋拆迁管理条例》对拆迁行为的规范也违背《宪法》、《立法法》、《物权法》中“对非国有财产的征收，只能制定法律”的规定。
　　但是，从既有法律、法规对集体土地房屋和都市房屋拆迁的规定来看，两者的性质是不同样的，“城中村”房屋拆迁应合用《土地管理法》的有关规定进行补偿。
　　《土地管理法》是“城中村”房屋拆迁的核心法律根据。
　　房屋是公民合法的私有财产，拆迁房屋必需要具有合法性，即要有法律根据，否则构成对私有财产权的侵犯。中国《立法法》第八条第六项规定“对非国有财产的征收，只能制定法律”。《宪法》第十条规定：“国家为了公共利益的需要，可以根据法律规定对土地实行征收或征用并给补偿。”第十三条规定：“公民的私有财产不受侵犯。国家根据法律规定保护公民的私有财产权和继承权。国家为了公共利益的需要，可以根据法律规定对公民的私有财产实行征收或征用并给补偿。”如前所述，集体土地房屋拆迁实际是对房屋的征收，从上述法律规定均可以看出，对私有财产的征收，必需有法律规定的根据。纵观中国法律规定中涉及集体土地拆迁的，只有《土地管理法》和《物权法》。《土地管理法》
　　第二条第四款指出：“国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或征用并给补偿。”第四十七条第四款规定：“被征收土地上的附着物和青苗的补偿原则，由省、自治区、直辖市规定”。《物权法》第四十二条规定：“为了公共利益的需要，根据法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产。征收单位、个人的房屋及其他不动产，应当依法给拆迁补偿，维护被征收人的合法权益；征收个人住宅的，还应当保障被征收人的居住条件。”以上规定是目前农村房屋拆迁的核心法律根据。
　　从既有法律对集体土地拆迁的规定来看，应当由地方土地管理部门对集体土地房屋拆迁进行管理。
　　集体土地房屋作为土地上的附着物，其拆迁补偿虽然是一种独立的项目，但是它也是征收土地的一种环节，不能脱离于整个征地的程序之外，因此由负责征收土地实行的土地管理部门进行管理比较妥当。《土地管理法实行条例》第二十五条第三款规定：“市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安臵方案，……征地补偿、安臵方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实行。”该规定所述的征地补偿、安臵方案固然涉及作为地上附着物的集体土地房屋。国土资源部颁布实行的《征用土地公示措施》第七条规定，有关市县人民政府土地行政主管部门会同有关部门根据批准的征收土地方案，在征收土地公示之日起45日内以被征收土地的所有权人为单位拟定征地补偿、安臵方案并予以公示；第八条第项规定，征地补偿安臵、方案公示应当涉及地上附着物和青苗的补偿原则和支付措施。上述两条规定均明确了由土地行政主管部门负责涉及集体土地房屋在内的地上附着物的补偿。
　　三、集体土地房屋补偿有关规定存在的问题
　　农村集体土地房屋拆迁补偿缺少程序性及具体补偿原则、补偿措施的法律规定，部分地方对集体土地房屋拆迁补偿有关规定的制定违背上位法规定的法定权限。
　　中国《宪法》、《土地管理法》、《物权法》所有强调了一种原则，征地拆迁必需根据法律规定的权限和程序进行。这里的“法律”应当作狭义理解，即全国人民代表大会及其常务委员会制定的法律。但到目前为止，中国尚无专门法律对农村集体土地上的房屋拆迁问题进行规范，只有《土地管理法》第四十七条第四款规定，农村房屋被作为集体土地上的“附着物”看待，其拆迁补偿原则由省、自治区、直辖市予以规定。但是这条法律规定也仅仅是征地拆迁的根据及对补偿原则的制定机关的规定，对于实际的操作程序没有制定明确的法律规定或授权有关部门制定。目前，诸多省、自治区、直辖市人大、政府部门所有已发布了地方性法规或政府规章，对集体土地房屋拆迁进行规范。但也有的省、自治区、直辖市人大、政府部门却将该项权力转授予市、县级政府，由其以行政文献、命令等形式擅自制定补偿原则，违