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也谈土地征收补偿
宋均梅 陈利根 马丽琴 王引子 2004年修宪案将宪法第10条第3款“国家为了公共利益的需要可以依照法律规定对土地实行征用”,修改为“国家为了公共利益的需要,可以依照法律规定对土地实行征收或者征用,并给予补偿”。问题不能真正的解决,产权主体虚置,产权权能不明确,一旦与“收益分配”、“经营”等具体的经济行为联系在一起就会带来责权不清、处置无度以及利益分配关系的模糊和混乱,使得征地补偿问题无法从根本上解决,农民合法的经济权益也得不到真正的保护。
笔者认为,要依据新的《宪法》进行征地补偿制度的改革,首要的任务就应该是明晰农村集体土地产权,对产权主体以及权能结构明确化。

二、征收补偿的标准

产权经济理论认为,产权具有可交易性,它是产权之所以能够成其为产权的重要属性,也是产权发生作用或实现其功能的内在条件。产权的诸多功能,如资源配置功能、收益分配功能,其实现很大程度上依赖于产权的交易,产权主体对其拥有产权在经济上的利益实现实质上也有赖于产权的交易。目前我国已基本上建立了并将不断的完善和巩固市场经济体制,市场经济实质上是一种产权经济,其一个特点就是市场作为配置资源的基础,而市场对资源的配置过程实际上是资源产权的交易过程,产权交易体现的则是资源的市场价格。而且,只有通过产权的市场交易,才能最大程度的凸现资源的价值,也即资源产权在经济上的利益实现。同时,征地中不同利益主体对补偿标准或成本的预期,取决于他们对土地市场价格的认知程度,而合理、公平的补偿无论在买方还是卖方看来,都应该使“合理的市场价值或买者乐意支付、卖者愿意接受的价格”(雷利?巴洛维)。以土地的市场价格为依据确定征地补偿标准,体现了农民集体对土地的权利,也体现了市场经济公平竞争的原则。
纵观世界,各国对土地自体价值的补偿一般均以被征收土地的市场价格或以市场价格为基础进行确定,特别是不少国家还规定了计算补偿额的基准日期,不仅切实保障了征收补偿的可能性,而且也保证了被征收人既无法获取暴利,也不致遭受损失,从而确保征收补偿的公平合理。
而目前我国在土地征收补偿核算过程中,以被征收土地前三年年产值平均值为基数,对不同的补偿项目进行倍数累加。这种以产值定补偿的方法未充分考虑市场因素,是一种非市场化标准,这种没有弹性的补偿标准既不是地租,更不是地价,仅仅是土地价值的部分补贴而已。因而其没有科学性和说服力,根本上扭曲了土地生产要素的价格,甚至抹杀了它的商品属性,更不用说对土地产权的利益实现了。更重要的是,被征土地在流通过程中是按照土地城市用途的市场价格在二级土地流通市场上流转的,这样就愈加凸现农民合法权益的流失。
因此,本文认为我国应该在完善农村集体土地产权制度,赋予农民集体完整的土地所有权,明确界定征地权使用范围的前提下,征地补偿也要适应市场经济发展的要求,遵循公平原则和市场原则,以市场交易价格作为计算依据。






三、征地补偿的原则和范围

一般土地征收补偿原则大致分为完全补偿原则、不完全补偿原则和相当补偿原则三种。完全补偿原则从“所有权神圣不可侵犯”的观念出发,认为损失补偿的目的在于实现平等,而土地征用是对“法律面前,人人平等”原则的破坏,为矫正这一对平等的财产权的侵害,自然应当给予完全的补偿,才符合公平正义的要求。
不完全补偿原则从强调“所有权的社会义务性”观念出发,认为财产权因负有社会义务而不具有绝对性,可以基于公共利益的需要,而依法加以限制。但征用土地是对财产权的剥夺,它已超越了财产权限制的范围,因此基于公共利益的需要,例外地依法准许财产权地剥夺,应给予合理的补偿,否则财产权的保障将成为一纸空文。
相当补偿原则认为,由于“特别牺牲”的标准是相对的、活动的,因此对于土地征用补偿分别情况而采用完全补偿原则或不完全补偿原则。在多数场合下,本着宪法以财产权和平等原则的保障,就特别财产的征用侵害,应给予完全补偿;但在特殊情况下,可以准许给予不完全补偿。比如,对于特定财产所给予的一般性限制,由于该限制财产权的内容在法律的权限之内,因此要求权利人接受低于客观价值的补偿,并没有违反平等原则的要求。
征地补偿的目的在于弥补被征收人的损失,实现社会负担公平。因此,征地补偿的范围和标准的确定,是以被征用人所受的损失为依据来考虑的,原则上土地征收的补偿应相当于被征地者因土地被征收而遭受的损失,也就是完全补偿。完全补偿实际上是“对当事人受到的行政征收侵害的损失,给予实质的填补,回复到未受到侵害前之财产状况”,所有附随“原状恢复”的必要费用,都应包括在“完全”概念之内,对于人民的实质损失的所有补偿也应该包括在当事人在“重置