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人民代表大会几年一届
崇敬代表主体地位保障人民当家作主
——关于提高县人民代表大会会议质量的初浅斟酌
吴邦国委员长曾经指出:“民主选举产生的人大代表是国家权力机关的组成人员。充分发挥人大代表的作用,是做好新形势下人大工作的需要,是坚持和完善人民代表大会制度的需要,是提高党的执政才能的需要”。坚持和完善人民代表大会制度,务必始终坚持突出人大代表的主体地位,确保代表作用得以充分发挥,尤其是在会议期间,要不断完善工作制度和方式,以人大代表为中心,鼓动和组织人大代表参与管理地方国家事务,切实保障人民群众当家作主。但是,由于多种因素的影响,一些重要环节和重点问题还没有得到应有的重视,县人民代表大会的会议质量还有待提高。对此,本人姑且不作理论探讨和研究,仅仅结合本职工作,从实际操作层面举行了一些不够成熟的斟酌。
一、会议时间
各级人大召开会议的时间,法律没有作出概括规定。实践之中,县人代会一般只开四天甚至三天,会议日程安置相当慌张,代表审议各项报告、议论修改议案和建议、酝酿候选人等工作都很仓促,除了举手外,根本就无法参与概括观法,不仅冲淡了人代会的主题,还无意识地剥夺了代表的权利,给人形成“人代会重程序、重形式、无实质”的不良印象。
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为了保证会议程序合法,保证代表有足够的时间参与审议、举行询问、提出议案和建议,保证代表依法行使各项职权,县人民代表大会的会议时间一般不应少于五天,每届第一次会议,不应少于七天。
会议的概括日期,一般都在1月中下旬至2月上旬(春节之前)。这种安置,至少有三大缺乏:一是会议筹备仓促,有关工作报告不能广泛征求观法,尤其是政府工作报告和财政报告、筹划报告的相关指标、数据受制于多种因素,难以做到周全、切实;
二是代表精力分散,年末岁尾,各项工作千头万绪,人大代表难以集中精力;
三是代表建议不能实时办理,会议闭幕就邻近春节,出于传统习俗,各部门和单位急于“节前总结”和节日放假,代表们在会议期间的建议不得不暂时束之高阁。
假设将会议日期调整在春节之后,虽然会务工作要受到春节放假的影响,但节后开会,不仅上述三大问题不复存在,而且还有两大“利好”:一是各项工作可一鼓作气、顺势而为,借人民代表大会会议的东风开好头、起好步;
二是通过春节期间的各种活动,人大代表接触选民更广泛、了解处境更深入、提出的建议更科学。
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二、大会主席团
主席团是各级人民代表大会会议的主持者。按照《地方组织法》规定,需要留神两个问题。
其一,主席团集体主持会议。主席团成员的法律地位是对等的,会议召开过程中的有关问题,应由主席团集体抉择,不能由某些身处要职的主席团成员个人表态。主席团成员中,可以推选若干人为常务主席,负责召集主席团会议,处理主席团的一些概括事务;
还可以推选若干执行主席,分别主持各次大会全体会议,对大会全体会议召开过程中展现的问题,执行主席有权作出处理,处理不了的,可以宣布体休会,召开主席团会议抉择。
其二,“一府两院”负责人不宜作为主席团成员。政府、法院和检察院采纳本级人大监视,主席团要负责采纳和处理罢免案、质询案等有关监视的事项,本级人大代表中的“一府两院”负责人,一般不宜加入主席团,但每届第一次会议,新一届“一府两院”领导人员还没有产生,上届“一府两院”领导人员可以作为新一届人大代表加入主席团。
三、列席人员
哪些人列席会议,《地方组织法》有明确规定。县人民政府组成人员、法院院长和检察院检察长列席县人代会,这既是一种权利,更是一种责任和义务,是采纳监视的一种重要形式和途径;
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其他有关机关、团体负责人,经县人大常委会抉择,可以列席。《代表法》规定,全国、省市及设区的市的人大代表,具有与原选举单位保持联系、采纳监视的责任,可以列席原选举单位的人民代表大会会议。
实践之中,列席会议成了一种表达行政级别的政治待遇,列席人员有扩大化的趋势,几乎只要“有关单位负责人”都要列席会议,致使人代会展现两种不应有的现象:一是该说的说少了甚至没说,列席人员多是“台面上”的人,往往疏忽了“听取观法、采纳监视”的义务,将理应在会前代表视察时举行的“工作汇报”搬到了会议期间,占用代表审议的时间滔滔不绝地“介绍工作处境”,人大代表更加是来自基层的普遍群众代表,往往会“请领导先讲”而“欲言而止”甚至“忍气吞声”;
二是会场秩序散乱,一些列席人员只看重“列席资格”,很少全程加入会议,有人在会前积极“争取”列席机遇、在会中“因故请假”缺席会议甚至不假而别。
展现列席人员扩大化的主要理由,在于没有正确理解法律的规定,很少去斟酌权利、责任和义务的关系。从遵从法律原意的角度启程,要尽可能裁减不必要的列席人员,以提高会议效率,县级有关机关、团体负责人,不确定全部列席会议。
四、各代表团第一召集人(团长)
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各代表团第一召集人(团长)是影响和抉择会议质量的重要因素。一方面,人代会的组织形式,除了全体会议之外,更多的是分代表团活动,他们是本代表团的“第一负责人”,对组织代表审议各项报告、酝酿和议论候选人、提出议案和建议等工作,具有不成替代的作用。另一方面,人代会由大会主席团主持,他们当然是主席团成员,在主席团议论抉择有关问题时,同样要发挥重要作用。
撤区并乡以来,县人代会的各代表团第一召集人(团长),往往由各“中心镇”的党委书记承担。这种做法,虽然可以发挥党委书记“统领全局、协调各方”的作用,但冲突却同样突出:一是党委书记工作任务重、压力大,需要处理的事务多,在人代会期间往往心有旁婺,难以集中精力;
二是党委书记并不熟谙人大工作,对于承担代表团第一召集人(团长)、主持代表团活动,一般都对比“外行”,在组织代表审议报告、酝酿议论候选人等工作中,习惯于行政命令形式,过分强调坚持党的领导,不能充分崇敬代表的民主权利,不能以人大代表为中心和主体,难以达成“组织代表在会议期间依法开展工作”的根本要求;
三是个别党委书记对“第一召集人(团长)”的重视不够,导致熟悉不深刻、职责不明确、工作不到位。
相对于党委书记,人大主席虽然具有熟谙业务、精力集中的优势,但又难以担当统筹协调相关乡镇几十名人大代表的重任。为了解决这一问题,在不变更目前的代表团组织形式的前提下,可以借鉴其他区县的做法,分片区设立人大代表联络员(或者代表联系组组长),由所在“中心镇”的人大主席兼任(条件成熟的,还可以兼任县人大常委会委员),负责在闭会期间组织相关乡镇的人大代表开展活动,在会议期间承担各代表团第一召集人(团长)。这种做法,在不增设机构、不增加人员编制的同时,可以使闭会期间的代表活动与会议期间的工作相互贯穿,为会议期间各代表团第一召集人(团长)培养最适合的人选,并且使代表活动有规模、有影响,有效解决少数较小乡因县人大代表人数太少不便开展活动的难题。
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五、代表建议办理
按照习惯做法,代表建议要在人代会闭幕之后统一交办,承办单位在法定时限内办理和答复,其最大缺乏在于过程较长,从建议提出到办理落实,一般需要三至六个月,一些亟待解决的问题时过境迁,失去了代表建议的本来意义。近年来,市内外一些区县开头试水,在人代会会议期间现场办理代表建议,由政府各有关部门负责人与人大代表当面沟通、交流,现场答复、办理代表在会议期间提出的关乎全局、与人民群众切身利益紧密相关的建议、批评和观法,能当即答复的赋予合意的答复,能立刻办理的,当即答复限期办理,由于客观条件限制一时不能解决的,也可以作细心细致的解释说明。
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这种现场研究、即时答复的形式,变更了代表建议办理的传统模式,是很有借鉴意义的。一是有利于加强沟通。可以让代表直接了解承办单位的观法和态度,让承办单位了解代表提出建议的背景、意图和概括要求,巩固办理工作的针对性和实效性,促进相互交流,消释误会,增进理解,有效拉近代表与“一府两院”的距离。二是有利于特事特办。在代表提出的建议中,不乏需要立刻解决的问题,会议期间现场办理就是“实时雨”,可以实时化解冲突,解决急需解决的实际问题。三是有利于提升政府工作作风。可以抑制少数部门办事推诿拖沓的不良现象,推进政府效能创办,提高办理效率,促进代表建议的更快落实,更为充分地发挥人大代表的桥梁纽带作用,给人大工作添加新的活力。
当然,任何事物都是一分为二的,现场办理代表建议,大会主席团、议案审查委员会等工作机构的任务更重,对会议日程安置的要求更高,对于领导拜访代表、会议休息期间的代表消遣、乃至有关领导在闭幕式上的讲话等一些非法定程序、可有可无的活动,可能带来“冲击”,甚至还可能适当延长会期。但是,与现场办理的实际效果相比,这些问题都应“疏忽不计”。