加强我国食品安全的规制措施.doc

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梁树广摘要:“民以食为天,食以安为先”,食品安全问题成为大家越来越关注的问题,也引起政府部门的高度重视。食品市场的安全状况与政府食品安全规制密切相关。为了提高食品市场的安全,有必要对食品市场的特征以及食品安全规制的原因进行分析,只有这样政府才能采取更加合理的规制政策,减少食品安全问题的出现。本文首先描述当前我国食品安全问题的现状,然后根据政府规制原因的理论,具体分析了食品安全规制的原因,并结合食品市场和食品分类的特征,提出加强我国食品安全的规制措施,最后得出相关结论与启示。
关键词:食品安全;规制;政府;措施
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一、引言
2010年卫生部通过突发公共卫生事件网络直报系统共收到全国食物中毒类突发公共卫生事件(以下简称食物中毒事件)报告220起,中毒7383人,死亡184人,涉及100人以上的食物中毒事件7起。与2009年网络直报数据相比,%%,%[1]。近几年,我国出现了各种食品安全问题,如大头娃娃、苏丹红、三聚氰胺、瘦肉精、面粉增白剂、注水肉、毒豆芽、染色馒头等。出现这些问题原因是什么,是值得大家关注的问题。食品安全是人民群众最直接、最根本的民生。2011年1月,某杂志发布的年度消费者食品安全信心报告显示,50%以上公众对食品“没有安全感”,近期频发的食品质量安全事件,也在不断拷问着我们:食品安全事件的症结究竟何在?企业的道德底线、政府的监管力度和制度的执行力都成为拷问的对象。有的人可能认为食品生产者应该对食品问题负主要责任。2011年5月5日,上海市质量协会用户评价中心发布的《关于上海食品工业企业诚信管理体系建设现状调查的报告》显示:%的被访企业不认为应该履行食品质量安全的主体责任,而仅停留在加强自律的层面上。由此可见,食品企业责任意识薄弱是导致当前食品安全事件频发的一大因素[2]。实际上这只是其中一个原因,其主要原因是食品市场的信息不对称造成的。经济学上求最大化,一般都是在一定约束条件下求,如果没有约束条件是不能求的最优问题。所以,我们要处理好这个问题,需要给这些食品生产者添加约束条件,如法律、法规、罚款、监督、刑事处罚、食品标准、企业诚信经营的价值观等等,使其在这种约束条件下追求利润最大化,即符合消费者的利益也符合生产者的利益。而这个约束条件是需要政府去做的,因为市场已经可以说在这方面无能为力了。只要政府规定好约束条件,生产者在这些约束条件实现自己的利润最大化的同时,也实现了消费者和整个社会的福利最大化。由于当前我国的法律机制和信誉机制还未形成,靠生产者自我约束很难,因此,为了添加这些约束条件和弥补市场在某些方面的失灵,这就需要政府规制。
二、政府规制的原因分析
亚当?斯密在《国富论》中指出,市场是完善的,政府只是一个守夜人,政府只要给市场提供一个公平和竞争的市场环境就可以了,主要起监督市场和保护人民财产的作用。后来,经过了很经济学家的发展,这个天赋自由体系越来越完善,尤其是到奥地利学派。20世纪30年代经济危机出现,使人们开始重新认识这个自由市场经济并不是万能,在有些地方是失灵,如外部性、不完全信息和垄断等,而这种市场失灵造成了整个社会福利的损失。于是,出现了凯恩斯的《就业、利息和货币通论》,这是一个主张政府干预的理论的著作,经济学开始走上了政府干预了市场之路,并对美国从经济危机中复苏起到了很大作用。可是,20世纪70年代,美国出现了滞涨,而根据凯恩斯的理论这是不可能出现的,于是,经济学家门又开始恢复了市场经济的道路上,其主要代表是弗里德曼,而在政府规制方面,也进行了放松性规制,其中最成功的当属英国。
经济学一直以来,就在讨论一个问题,到底是政府在经济中占主导地位还是市场占主导地位,经过几百年的讨论。在现实中,还真没有哪一个国家是完全的、自由的市场经济,基本是一种混合经济体制,即所有社会既带有市场成分也带有计划成分。
政府规制就是政府干预市场中生产者和消费者的行为,使资源配置效率最优,达到提高整个社会福利的目标。对于政府规制的原因的解释有很多方面,其中最主要的有三个方面:垄断、外部性和信息不对称,由于市场存在这三个方面的问题,导致市场机制不能发挥作用,从而损失经济效率和社会福利。
一是垄断。垄断自产生以来就遭受非议,有的认为垄断有利于创新,有的认为垄断降低了消费者福利和造成了垄断企业的效率低下。迄今为止,大家已经对垄断有了共同的认识,即要限制垄断。而这个工作,市场是做不了的,因为垄断本身有的就是市场竞争的结果,市场不能解决这个问题,而只能靠政府解决,于是政府就出台各种法律限制垄断,其中比较有名的是美国的《谢尔曼法》。其实,打破垄断,引入竞争机制,也是反垄断的一个很好的方法,不过这也需要政府的参与,如我国的电信行业、电力产业的改革,基本就是走的这条道路,打破垄断,引入竞争,逼迫垄断企业提高效率,降低成本,这样消费者就能得到更多的福利。
二是信息不对称。这个主要应用于食品和药品的安全、卫生健康方面,如最近我国出现的瘦肉精、面粉添加剂、毒豆芽的问题,基本都是由于生产者和消费者对该商品的信息不对称造成的。正是由于信息不对称造成了生产者的道德风险,也就出现了上面的那些问题。如果消费者知道生产者的生产产品的信息,经过市场竞争机制,估计那些有问题的产品都卖不出去,自然就淘汰掉这些企业。可是,现实中,这些信息是不对称的。这时就需要政府加强对这些商品的监督和质量检验,出台法律标准,规定好其产品标准,以及要求生产者披露生产商品过程的信息,增加信息的透明度。实际上,有人认为,让生产者公布产品信息不就可以了。根据信息经济学理论,让生产者公布信息,其交易成本较大,只有政府作为一个公证人去做,才是最合理。这也是为什么政府应该加强对食品和药品的安全的规制的原因。
三是外部性。这个主要应用于环境规制方面。我们都知道污染性的生产企业不会主动减少环境污染,环境污染有很大的负外部性,其使企业获利,而由整个社会负担环境污染的成本。根据科斯定理,可以解决外部性,可是科斯定理所要求的产权界定清楚、交易成本为零和信息是完全的假设条件在现实中,很难满足,所以,也只能交给作为整个社会的代理人的政府去监督和治理环境污染的外部性问题,这也成为了政府在环境方面规制的原因。
还有其它政府规制的原因,如竞争破坏性作用等,但是主要是这三个原因。不过政府规制有时并不能提高社会福利,因为政府作为整个社会的委托人,其经营的目标有时与代理人(人民)的目标不一致,同时,这种委托代理关系是多层的委托代理关系,容易出现很多问题,如寻租或者被某些利益集团所所利用成为其代言人。所以,政府规制成功的一个条件就是政府自身是完善的,如果政府规制本身存在问题,有时还不如没有政府规制,任由市场竞争自由发展的好。
三、食品安全规制的原因分析
(一)食品市场的基本特征

“民以食为天”,食品是我们赖以生存的主要物质,离开了食品,我们的生存就成了问题。所以,食品安全是关系人民群众身体健康和生命安全的一件大事。食品从需求价格弹性角度划分,部分食品的需求价格弹性较小,如粮食、蔬菜、水果、肉类和饮用水等,部分食品表现为较大的需求价格弹性,如饮料、营养品、牛奶、奶粉等。不过大部分食品的需求价格弹性较小,即缺乏弹性,不管价格多高,有些东西我们必须消费,如粮食和蔬菜。在食品市场上存在大量的消费者,同时我们每时每刻都在买食品,吃食品,因此,食品直接会对消费者的健康和生命安全造成影响。

从供给角度看,食品市场存在大量的供给者,再加上食品之间存在较强的替代性,如大米与面粉、猪肉与牛肉。虽然,不同食品生产对生产技术的要求不同,但是多数食品不存在明显的技术壁垒,所以,食品供给市场一般都存在激烈竞争。
综合以上对食品市场供求两个方面的分析可以看出,食品市场大部分属于完全竞争市场和垄断竞争市场[3]。根据经济学原理,完全竞争市场是最有经济效率的市场。在完全竞争市场上,如果信息是对称,一般不会存在市场失灵,食品市场供求通过竞争来实现。但是,食品作为一种特殊的产品,在其生产、销售过程中存在比较突出的信息不对称问题。正是由于食品市场存在较多的信息不对称和外部性问题,才会出现了较多食品安全问题,也就需要政府对食品安全的规制。随着,消费者逐渐从关注食品的可获得性到关心食品安全问题,食品安全规制就变得更加重要。
(二)食品分类
在食品市场上,根据食品质量信息获取的难易程度,可以把食品分为三类:搜寻品、经验品和信用品。
第一类是搜寻品,即消费者在购买前就能了解食品的质量信息,诸如食品的大小、光泽、颜色、肥瘦、包装、商标、价格和产地等。我们把具有这类质量信息特征的产品归为搜寻品。这类信息在食品市场上容易获得,买卖双方都比较清楚。对于搜寻品可以取得与市场信息充分状态下一样的结果,即可通过信誉机制形成一个独特的高质量高价格市场均衡而不需要通过政府规制解决食品安全问题。
第二类是经验品,即消费者在食用之后才能了解到食品质量信息,诸如食品的新鲜程度、口感和味道等。我们把具有这类质量信息特征的食品归为经验品。在食品市场中,这类食品一般在购买前对其信息无从了解,只有购买后才能够了解到该食品的质量信息。不过,如果消费者在购买某个企业的食品后,感觉产品质量还可以,会重复购买,企业依此建立自己的信誉,在信誉机制作用下,消费者逐渐了解到产品质量,企业也能依此质量进行定价。但是,消费者只购买一次产品时,除非能够以较低的成本获得产品信息,不然很难通过信誉机制达到高质高价和实现市场均衡。
第三类是信用品,即消费者在食用后也无法了解到食品质量的部分信息,诸如农药存留指标、重金属含量指标、菌类指标、是否含有激素以及各种营养元素是否已经达标等,我们把具有这类质量信息特征的产品归为信用品。由于消费者区分此类信息的成本较高,同时,消费者食用这些食品对身体健康的影响,有可能短期内不出显现,一般有的在若干年甚至十几年后出现,生产者对这类产品的信息具有对优势,而消费者只能听任食品生产者的宣传和介绍,处于信息的绝对劣势地位。
由于消费者在食品市场上不能区分高质量和低质量食品,而二者的生产成本不一样,最终有可能出现低质量食品驱逐高质量食品的现象。如消费者在购买“绿色食品”或者“有机食品”时,由于信息不对称问题,消费者不能区分“绿色食品”与“非绿色食品”的区别,即使生产者宣扬自己的食品是绿色食品,要价较高,但是,消费者不能接受高价格,生产者只能按普通食品价格出售。但是,从生产成本上看,花费成本较高。由于消费者对产品信息无法判断,生产者很难确保高质量能带来的多的收益,生产者很难建立质量声誉,在利益驱动下,大多数“理性”的生产者就会使用各种添加剂和农药,而不会考虑消费者的卫生健康问题,也就出现了低质量食品驱逐高质量食品的现象。
(三)食品安全规制的原因