城中村改造调研.doc

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按照市委主要领导的指示,最近,市委政研室与市建委、市民政局、市国土资源局、市劳动
和社会保障局组成联合调研组,就加快推进我市城中村改造问题,深入到8个县(市)区(含市经济技术开发区)进行了调研,现将调研的基本情况和下一步具体实施的建议报告如下。
一、基本情况
在我市城市化的历史进程中,原来处于城市边缘的村庄因为周边土地被城市建设征用而
逐步纳入城区范围,这些村庄虽然在地域上已经成为城市的一部分,但在户籍制度、行政机
构、土地权属、经济组织、建筑格局、居民生活方式等方面,仍然保留传统农村特征和农村
管理体制,与城市形成鲜明反差,成为城中较为特殊的区域———“城中村”。经调查,区域规划内,市和县(市)共有城中村(含朝阳县新县城即将迁入地)85个,,居民281802人,,,,村集体企业95个,(各县(市)区基本情况见附表)。
我市城中村作为城市化进程的特殊产物,普遍存在五个弊端。一是环境卫生恶劣。由于
城中村的垃圾清扫、污水处理、卫生设施等未纳入城市管理体系,基本处于无人管理状态,
致使村内道路泥泞,污水横溢,垃圾成堆、蚊蝇丛生,空气质量较差,环境容量超标。“晴天
蚊蝇乱舞、雨天浊水横流”,“室内现代化、室外脏乱差”成了城中村的真实写照。二是私搭
乱建严重。受房屋租金和拆迁补偿利益驱动,村民见缝插针,私搭乱建,诸如“填平补齐”、
“新建扩建”、“接高翻建”等形式多样的违法强建、乱建现象层出不穷,屡禁不止,既破坏
了原来村庄空间结构的自然和谐,又加大了城市改造建设的开发成本。三是基础设施薄弱。
多数城中村没有纳入市政建设规划,公共配套设施不足,路网建设严重滞后,电力、电讯线
路杂乱,煤气管道无法接通,给水排水容量不足,公共绿地和设施缺乏,严重制约了城市整
体服务功能的提高和居民生活质量的改善。四是安全隐患较多。城中村内道路狭窄弯曲,消
防通道严重受堵,火灾、水灾隐患突出;住宅缺乏科学设计,建筑质量总体不高,没有考虑
抗震要求;村中卫生环境较差,极容易引发各类疫病,存在公共安全隐患。五是治安状况较
差。城中村廉价的出租屋吸引了大量成份复杂的外来人口,带来了环境、治安、计生等方面
的隐患,成为城市管理的盲区。有的城中村甚至成了超生游击队的聚居地、犯罪分子的藏匿
地、黄赌毒的集散地、假冒伪劣产品的窝点和社会治安案件的多发地。事实证明,城中村的
大量存在,不利于加快我市城市化进程,不利于改变我市城市面貌,不利于树立朝阳发展崭
新形象,已经到了必须而且应该加快改造的时候了。
按照市委、市政府加快推进城市化的要求,近年来,各县(市)区已把城中村改造提上
了工作日程,进行了大胆实践,取得了一定成效。但总的来看,还是处于起步阶段,工作中
存在一些亟待解决的问题。主要是:规划不到位,特别是具体功能区划不详尽,存在着随意
改造的现象;政策不统一,尽管市政府已经下发了推进城中村改造的文件,但它只是一个指
导市区的意见,全市的城中村改造还缺少一个统一配套的政策体系;进展不平衡,有的县区
进展较快,有的县区动作迟缓;改造不彻底,多数地方只是给予了拆迁补偿,没有达到“四
变”的要求,给将来埋下了诸多隐患。
调研实践使我们得出一个结论,城中村早改早主动,早改早受益。从政府角度来看,城
中村改造越晚,征地、拆迁成本越高,工作越被动;从村民角度来看,城中村改造越慢,集
体资产流失越多,量化到村民身上的资产越少。于公于民,早改为宜。
二、指导思想
我市城中村改造要以“三个代表”重要思想和科学发展观为指导,以统筹城乡发展、加快城市化进程、建设高品位城市为目标,以建设和谐朝阳、实施“一主四化”战略和树立朝
阳发展新形象为统领,以制度改革和创新为动力,充分运用市场机制和行政、法律手段,坚
持“平改楼、农改居、村改制”同步推进,实现城中村管理体制的转变、物质环境的改善和
居民素质的提高,努力将城中村建设成为环境优美、设施配套、社区服务齐全的现代文明社
区,加快推进城市化进程,促进经济社会的全面进步和持续发展。
城中村改造要坚持以下原则:
一是统一规划、分步实施。要根据城市总体规划和城市土地利用规划编制城中村整体改
造规划,坚决杜绝改造的自发性和盲目性。由于各地情况千差万别,有的城中村难以在短时
间内一步完成改造,所以,要根据城中村整体改造规划和全市城镇化发展的目标要求,因地
制宜,分步实施,积极运作,有序推进。
二是要四级联动、县区为主。实施城中村改造,必须充分发挥市、县(区)、乡(街)、
村各级的积极性,做到上下联动,协调一致。市政府制定全市城中村改造的总体目标、相关
政策,并按目标要求进行指导和督察。县(市)区政府是城中村改造的责任主体,具体负责
城中村改造的实施工作。
三是政府主导、市场运作。城中村改造是一项关系城市发展和农民切身利益的大事,各
级政府必须通过规划和政策手段掌握主动权。具体改造项目则要以市场运作为主,积极招商
引资,引入竞争机制,充分发挥市场在筹集资金、配置资源等方面的作用。
四是公开透明、阳光操作。城中村改造是一项重要的社会变革,涉及到千家万户和不同
群体的切身利益,改造的整个过程必须做到公开、公平、公正,防止矛盾激化。要充分尊重
民意,顺乎民情,城中村改造方案、撤村建居方案、集体资产处置方案等必须按规定履行民
主程序。
五是以人为本、惠及于民。在城中村改造中,要切实保障村民的合法权益,使其在改造
中真正受益。要按相关政策和标准,认真落实村民失地和转为城市居后的养老保险、医疗保
险、最低生活保障以及就业培训等工作,消除农民的后顾之忧。
三、总体目标
城中村改造,既包括有形的空间形态改造,也包括无形的社会形态改造。我市城中村改
造总的要求是达到“五个转变”的目标:一是城中村农民向城镇居民的转变;二是村委会向
社区居委会的转变;三是集体土地向国有土地的转变;四是集体经济向股份经济等法人实体
的转变;五是城中村向城市现代化文明社区转变。通过以上转变,逐步实现农村城市化、农
民市民化、就业社会化、管理社区化。
我市的城中村数量多,改造任务重,必须分阶段逐步推进。城中村改造的阶段目标是:
(一)2010年前,全市要完成34个城中村的改造。包括北票的岳家沟、骆驼营子;凌源市的城南村、城北村、高杖子、八间房、单家店;朝阳县的小波赤、袁台子、腰而营子、
郭家、东山;建平县的西街、蒙西营子、万寿西村;喀左县的五家子、小城子、河湾、红石、
山嘴;双塔区的肖家、马场、西上台、榆树林、孟克、中山、八宝;龙城区的八里堡;开发
区的七道泉子南村、七道泉子北村、吴家洼南村、吴家洼北村、下河首、东三家。
(二)2015年前,完成20个村的改造。包括北票市的黄杖子、城子地;凌源市的辛杖子、房申、庙西、八里堡、凌河;朝阳县的十二台;建平县的勿素台沟、万寿东村、北三家、
大蒿子店;双塔区的哨口、二其营子、三岔口、新荒地;龙城区的北山、河南、西大营子、
公皋。
(三)2020年前,完成31个村的改造。包括凌源市的庙东、祝家营子、凌北、西五官、东五官;朝阳县的下洼子、奈林皋、木头沟、拉拉屯、大杖子、大营子、年台子、小平房;
建平县的宋杖子、南沟、顺治沟、黄土梁子;双塔区的他拉皋、凌东、金钩、木营子、铁营
子、褚杖子、王杖子、八里、姜家卧铺、四家子;龙城区的老窝铺、中涝、西涝、北三家。
四、改造模式
城中村改造是一项复杂的系统工程,必须坚持因地制宜、因村施策。各地可根据实际情
况,采取以下几种模式实施改造:
(一)城中村自行改造模式。即由经济实力较好的村集体成立开发公司和建设公司,通
过法定程序来参与城中村的改造工作。
(二)投资商开发改造模式。通过招商和市场化运作,按法定程序选定投资商,由投资
商按规划和相
(三)政府、村集体与投资商联合改造模式。由政府主导、村集体组织、开发商介入,
充分发挥多方面的积极性和优势进行改造。
(四)基础设施建设牵动模式。对在城市道路和桥梁建设、水电气管道建设、垃圾和污
水处理场建设以及河流治理中涉及的城中村,按有关政策进行拆迁、安置和改造
(五)公共项目建设推动模式。在新建学校、医院、行政中心等过程中,对需要占用的
城中村进行拆迁、安置和改造。
(六)园区发展拉动模式。借助各类园区的建设,对所涉及的村庄做详细评估,制定赔
偿标准,进行拆迁安置,完成城中村改造。
五、相关政策
(一)土地征用
1、纳入改造计划的城中村集体土地,原则上应先征为国有后再进行拆迁和建设。暂不具
备整村改造条件的城中村,可采取分期征用、分步拆迁建设的方式运作。
2、城中村改造建设用地的出让必须履行“招拍挂”等法定程序。在集体土地征用前,投
资商可通过“预申请”的办法先期介入城中村土地的拆迁和征用补偿工作
3、城中村改造完成后的建筑物,应及时办理国有土地使用权证和房屋所有权证。
(二)拆迁补偿
1、在城中村拆迁改造前,应由具有法定资格的中介机构对需拆迁的各类地上物进行核实、
确权和评估,对核实评估结果应进行详细登记和备案,以此作为拆迁补偿的依据。
2、城中村改造实施单位按照国家、省、市城市房屋拆迁管理的相关规定和本村具体情况
制定拆迁补偿实施方案,实施方案须征得城中村村民代表会议通过,报县(市)区政府(管委会)城中村改造工作机构和拆迁主管部门备案。
3、对被拆迁城中村农民房屋的补偿,在自愿的基础上采取实物补偿和货币补偿相结合的
方式,但实物补偿的标准最多不超过每人40平米,超出部分用货币补偿。
4、对已给合理补偿或安置但仍难以支付差价款的,或个别需要照顾的困难居民,县(市)区政府(管委会)应制定明确的优惠方案,给予特殊照顾。给予照顾的困难家庭名单应由村民
代表会议审议通过。已给予合理补偿或安置,本人有能力支付差价款,但仍不顾大局,拒不搬迁,为城中村改造设置障碍的,应依法予以解决。
5、在拆迁工作正式启动前,应先行开展城中村区域范围内违章建筑的拆除工作。拆迁范
围内的违法、违章建筑,不作安置依据,并在规定的拆迁期限内自行拆除,逾期未拆除的,
由有关部门强制拆除。
6、列入年度拆迁改造计划的城中村地块,要停止对村民(居民)住宅等新建、改建和扩建项目的审批,停止办理改变用途性质手续,禁止为获取补偿而抢种各类植物。对擅自建设形
成的建筑物和违反政府规定抢种的各类植物,拆迁改造时不予补偿。
(三)集体资产处置
1、认真做好城中村集体资产的清产核资和登记评估工作,对村集体所有的各类资产、负债和所有者权益进行清理核实,必要时可委托有资质的资产评估机构进行评估。
2、根据群众自愿、民主协商、依法办事、维护权益的原则,由村、组集体经济组织成员
大会或成员代表大会讨论通过清产核资结果和集体资产处置方案,并报县(市)区政府农村
集体资产管理机构备案。
3、根据有关规定和本村实际,界定参与村集体资产分配人员的身份和资格,确定村集体
组织成员应享受的集体资产分额。界定结果应由本村村民大会或村民代表大会通过。
4、稳妥搞好集体资产的处置工作,支持城中村按照现代企业制度的要求,适时将集体经
济组织的资产进行量化,逐步改造成为具有独立法人地位的股份制或股份合作制经济组织,
农民变为股民,并依法享有收益分配权和对股金的处置权。不具备继续存在条件的集体经济
组织,经村集体经济组织成员会议同意,在城中村改造完成后按相关法律程序予以解散。
5、为确保城中村居民利益,在处置村集体资产时,要将应由村集体支付的社会保障资金
和公益资金留足后再进行分配。同时,通过多种办法,妥善化解村集体的债务,防止因债务
问题影响城中村改造进程。
6、在村级经济组织的改革过程中,要坚持公开、民主、自愿的原则,防止幕后操作和集