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国外审计观察
第6期
(总第18期)
审计署审计科研所 2013年7月10日
日本国家审计制度的演进及其特点
日本明治维新以来的审计制度已历经一百四十余年的发展演变。1947年,日本国家审计机关——审计院(会计检查院)独立于立法、行政、司法三权之外,不作为政府的职能部门,与议会之间也不具有领导与被领导的关系。在审计监督过程中,审计院坚持依法独立审计的原则,客观公正地履行监督职能,在组织结构、法制体系、信息公开方面逐渐完善,形成较为突出的审计制度特色。
一、日本国家审计制度的演进
日本近现代审计制度始于明治维新时期。明治维新之初的1869年(明治2年),为解决财政困难,日本曾在太政官(日本内阁的前身
)所属的会计官(财务省的前身,相当于我国的财政部)内设置了一个负责会计检查工作的审计机构,叫做监查司,掌管行政监督和财政监督,后改称检查寮、检查局(日本审计院的前身)。
根据首席参议大隈重信(1838—1922)的建议,原设在财政部的检查局于1880年(明治13年)更名为审计院,独立于财政部,直属总理大臣。
1889年(明治22年),随着以1871年《德意志帝国宪法》为蓝本制定的日本第一部宪法《大日本帝国宪法》的颁布,审计院成为宪法明确规定的审计监督机关,并直属于天皇,独立于内阁进行财政监督。
昭和21年(1946年),新的日本宪法废除了天皇主权原则。昭和22年(1947年),日本公布实施了审计院法,从地位、组织、权限等各方面,对审计院进行了大幅度改革与强化。根据1947年的审计院法,审计院不再隶属天皇,成为独立的国家审计主体,具有法律赋予的独立性地位。日本《审计院法》第一条规定:“审计院具有相对内阁的独立地位”。第二十条规定:“审计院除根据日本国宪法第九十条规定进行国家收入支出决算的检查外,还进行法律规定的会计检查。”在会计检查工作中,他们依法独立开展检查,向议会报告工作。
二、实行审计决策与审计实务相对分离的组织结构
日本审计院组织机构由进行决策的检查官会议(The mission
)和实施检查的事务总局(General Executive Bureau)组成(见图1)。
审计院
检查官会议
事务总局
检查官(院长)
检查官
检查官
事务总长
事务总局次长
官房
第1局
第2局
第3局
第4局
第5局
审计院情报公开•个人情报保护检查会
图1 日本审计院组织机构
(The mission)。为了保证审计院判断的公正性,检查官会议采取合议机制,missioner)组成。检查官会议除根据其合议进行审计院的决策外,还指挥监督事务总局的检查业务等。
检查官会议是审计院的决策机构,检查官是领导核心。检查官经国会参众两院同意,由内阁任命,天皇批准,任期7年,在任期间其身份予以保障以确保其地位、身份和检查工作的独立性。审计院院长从三名检查官中产生,由内阁任命。院长能够代表审计院
,并且作为检查官会议的议长。
日本实行“议会内阁制”,最高立法机关国会与最高行政机关内阁的关系非常密切,内阁总理大臣由国会从国会议员中选出,同时,内阁总理大臣在任命国务大臣时,其半数以上必须是国会议员。但是,为保证检查官的独立性,日本《审计院法》第二节第九条规定:“检查官不得兼任其他职务,或者成为国会议员、地方公共团体的官员、地方议会议员”,以免使会计检查工作受议会各政党或其他政治团体的干扰。
(General Executive Bureau)。事务总局在检查官会议的指挥监督下负责执行审计检查业务。事务总局下设官房(Secretariat)及五个业务局(five bureaus)。事务总局设事务总长(Secretary General)、次长(Director General)各一名,由检查官会议决定,院长任免。事务总长负责事务总局全面工作,签署公文。检查官会议根据检查官的要求或事务总长的提议,由院长主持召开。事务总长必须出席检查官会议。检查官会议以检查官或者事务总长提出的文书作为议案。检查官会议的决议书等,由事务总长负责保存。各业务局设局长,负责本局全面工作。到2013年1月,事务总局现有职员1273人,其中,从事审计工作的有970人。
审计院作为日本的最高审计机关,行使独立的审计监察权和财政监督权,还拥有特别检查权。国会可以要求审计院对特定事项进行检查,并将检查结果直接报告国会。可以从法律依据和财政民主主义的观点出发考察审计院独立性的意义
--鴻池「決算革命」・2号。
。审计院是从法律角度,对决算的合法性和合适性进行审查,国会则是基于政治高度,为明确内阁的预算执