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“特保”针对中国的一把“剪刀”

“特保”条款,即“特定产品过渡性保障机制”条款,是中国在入世协议书第16条中所承诺的。即:对于由于从中国进口的某一产品激增、从而对WTO成员国内市场上同类或直接竞争产品造成市场扰乱所采取的保障措施。它与中国入世工作组报告中针对纺织品的第242段―――纺织品特保条款一起,构成了专门针对中国入世而设立的两个过渡性保障条款,时限分别为12年和7年,目的是保证中国出口增加不对相关国家的国内产业造成严重伤害。
通过“特保”条款,我们可以看到,“中国制造”似乎已让世界变得恐慌,于是就有了“特保”这把特殊的“剪刀”,试图剪去中国出口飞翔的双翼。率先启动这一机制的,果然是WTO里的“大哥大”―――美国。
从2002年起,针对从中国进口的椅座升降装置、钢丝衣架、刹车鼓和转轴、球墨铸铁供水管,美国先后发起了四项“特保”调查。其中三项经过贸易委员会的调查后做出了肯定性裁决,即认为中国进口的激增对美国国内产业造成了实质损害。对刹车鼓一项则做出了否定性裁决,不认为从中国的进口对美国国内产业造成了实质损害。不过,由于总统最终的否决,上述三项做出肯定性裁决的产品的特保机制并没有付诸实施。

2003年,中国的纺织品就没有那么幸运了。11月18日,美国针对中国三类纺织品提出设限。从全球范围来看,这也是第一次有国家对中国产品启动特保机制。
看过“特保”条款的人不难发现,在条文看似清晰而严密的字句背后,实际上隐有很多模糊之处。不知道是出于有心还是无意,这些条款的文字表述,使人们今后在解读它时有着相当大的任意性,从而也注定了“特保”从一开始就会充满争议。
美国把这一点理解为“自由裁量权”。即:在条款里没有规定到的地方,美国可以自行选择其所依据的法律来进行解释和操作。例如,依据美国1974年贸易法的第421条和第406条,美国找到了有关“市场扰乱”、“实质损害”和“国内产业”这些“特保”条款所涉及的基本概念的定义及其历史渊源。以这些国内法为依据,美国贸易委员会对中国进口产品的激增是否对美国国内市场造成“市场扰乱”进行分析。美国认为没必要就条款所涉及的、未清楚定义的有关概念再与中国进行磋商。

如果说这一点还可以接受、美国在对有关产品进口激增所产生的影响的判定中起码还做到了“有据可依”的话,那么,针对纺织品所实行的“特保”就毫不合情理。对纺织品特保所涉及的有关概念,纺织品协议执行委员会(CITA)并没有进一步明确其定义,而要求有关申诉方提供的数据也是简单粗糙的。尤其重要的是,这些数据与有关纺织品进口激增事实和结果之间的联系更是含糊不清,而这一点对事实的认定恰恰是至关重要的。如果有关纺织品的“特保”以此案例作为开端,那么,对于未来处理中美乃至中国和其他国家之间的有关