第一章为什么要关注政策?
尽管一些议员针对妓院位于离
教堂米远的地方表示担忧,但议会
还是批准了在大道上开设妓院⋯⋯
某些议员声称,当议会决定一项申请的时候,就
已经表明了一种政策, 认为妓院与教堂没什么区
别⋯⋯
在会上,市长发言表示,议会并没有
阻止妓院经营的政策⋯⋯
他说,如果议会拒绝了这项申请,将会在这项注
定失败的议案中扔掉纳税人元的金钱。
(《土地》悉尼年月日)
就支配我们的方法而言,不论是在对方法的分析之中,还
是在方法的实践过程中,“政策”都是一个核心概念。它为评
论家和参与其中的人提供了一种手段来处理政策过程,以及一
种方法来理解统治的复杂性。乔治布什曾经当选为美国总
统,全世界所有对此感兴趣的评论家都在问:“他的政策是什
么对于实践者(如上面引用的例子中的人)而言,政策可
能具有关键的重要性。在这个议案当中,市长警告他的同道议
员,如果这个议案要申请,并且他们基于一种明确的政策而否
决了这个议案,那么法院很有可能会支持议会的决定,但如果
根本就不存在这样的政策,议会的决定极有可能会被推翻。所
以,虽然政策是社会科学当中的一个概念,但是它并非专属于
社会科学家。公共生活当中更广泛领域内的参与者公共官
员、当选议员、社团活动者、科学专家、记者以及其他都
使用这个概念,他们试图以此塑造公共生活的组织方式。例
如,提到“遗产继承政策”,并非是持一种中立的方式去谈论
那里存在的事物,而是集中关注一些事物(比如历史建筑的价
值),而不是另外的一些事物(如拆毁它们并修建一个办公高
楼的可行性)。
对于一些参与者而言,政策不得不与控制相关。人们询问
最新当选的总统布什的政策,正是基于这样的假定,他将对美
国政府实施控制,而对于如何实施控制,他的政策声明将会是
一个很好的指针。英国的内阁部长理查德克罗斯曼则以另一
种方式解释政策,他认为当选的领导人必须清楚那些写入选举
政策宣言中的东西,即他们将要做什么,以便在赢得大选之后
强化与官僚机构斡旋的手腕。因此,政策可以担当一种控制工
具:当选的领导人控制官僚,中央官员控制同领域内的成员,
公司总部控制业务经理。在陆军办事处里,那些对立的职员更
愿意存在一个核心的政策,这样他们就可以避免动用他们自己
的意见:“对不起,本机构的政策是任何反对意见都必须以书
面方式提交上来。”
但是对于其他的参与者来说,政策是角逐现存秩序和声言
参与权利的工具。环境政策的存在并非是由一些被称为“当
局”的非实体确认一个问题、并决定如何解决问题所带来的结
果。而是息息相关的人们一些政府机构内部的人,但大多
数是机构之外的人关注一系列正在发生的事件空气污
染、土壤侵蚀、河流沉积等等并将这些状况确认为所谓
“环境”问题的一部分,这些问题要求新的解决方法。倡议一
项环境政策(或者平等的受雇权利,或者城市交通,或者信息
技术的使用),就是一种挑战现存政策议程和其拥护者们的方
式,并且这种方式还要求承认新的主题和接纳新的参与者。对
于组织利益来说,在其领域之内的政策可能性,将会成为他们
参与商讨的媒介手段。在一所学校里,设计一个家庭作业政策
会调动一系列的人教师、家长、各个负责人、学生讨
论家庭作业在教育当中所处的位置。对于政府机构内部的参与
者来说,政策发展会给他们提供一些用以对抗其他部门的工
具。澳大利亚国家竞争政策的发展可以看成是为联邦政府提供
了一些对抗州政府的工具,同样也可看作是为国家的主要行政
官员们提供了对抗他们自己机构的工具。
对一项政策的倡议也反映出人们关注的焦点从过程(“我
们做事的方式”)转向了结果(如此做事产生的影响)。对政策
日渐增长的兴趣反映出对公共事务的一种日益高涨的“问题导
向”的方法,讨论的形成不再拘泥于某一特定部门的老一套惯
例,而是以明确的问题的形式来进行“:洪灾治理”“,无家可
归的儿童”“,道路事故”。政府内部和外部的组织和参与者会
对这一议案感兴趣,并且还会有正式的机构促使他们得以参与
并且可以调动专家。一所学校对家庭作业政策的阐述就像是在
说我们为什么要有家庭作业,以及希望学生们完成多少小时的
家庭作业;与此同时也肯定会有对其他备选方案的讨论,以及
参考研究和专家意见。所以,“政策”可以看成是争论和参与
的终止,制定一项政策(或者改变它)可以成为开展一个议程
的工具,允许更广泛的参与者加入到竞赛博弈中来。
但是当“政策”成为操控统治过程的工具时,对于评论家
和参与者而言,就不仅仅是他
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