贵州省小城镇发展的问题及对策研究.docx

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刘昆
Summary：本文对贵州小城镇发展现状进行了分析，并找出来具体原因，最终提出了具体的对策。
Key：贵州；小城镇；问题；对策
一、问题的提出
伴随着文明的脚步和现代化的演进，城镇在国家和社会经济发展中扮演着越来越重要的角色，发挥出无以伦比的效力。从当前城市发展暴露出的问题来看，贵州省“城市病”不断显现，大规模城市化对贵州来说并不现实。但是，推进城镇化又是我们缩小城乡差距、促进城乡协调发展、加速人口流动的必然选择。鉴于此，作为连接城市和乡村、承载居民和农民，接续城市发展、承接城市产业的小城镇，无疑是贵州经济社会发展的重要依托和平台。
二、贵州省小城镇发展概况
贵州省是我国贫困问题最突出的欠发达省份。目前，中西部省份城镇化率普遍较低，贵州的城镇化率不到40%，仍处于乡村型社会。到2011年末，中国设市城市共有657个，建制镇增加至19683个。%提高到2011年的35%，约提高了11个百分点。2011年贵州城镇化率低于全国15个百分点，全国排名倒数第二，仍然还是“乡村贵州”。要提高贵州省的城镇化率，务必要加强小城镇建设。与周边省份相比，贵州省在城镇化率、城镇人口数以及城镇和农村从业人口数方面都有差别。
目前，全省共有4个地级市，9个县级市，690个建制镇。贵州省各地区之间的发展情况是存在差异的，比如年生产总值（如表1所示），财政的预算支出等等，这些因素也在一定程度上导致了其小城镇发展上的差别。每个地区第一产
业、第二产业以及第三产业所贡献的生产总值也有所不同，可以说，经济发展水平是推动小城镇发展的重要动力。
三、贵州省小城镇发展中存在的问题及原因分析
（一）贵州省小城镇发展中存在的问题

贵州省大部分小城镇缺乏特色产业，在产业结构调整方面存在缺陷，导致其经济效益普遍较低。在贵阳、遵义等乡镇企业发展较快的地区，因其乡镇企业发展迅速，当地各方面的发展有了产业的支撑，地方财政也比较有实力，区域经济的发展也就有了较大的动力。贵州省城镇化率与全国城镇化率的比较变化趋势如图1及图2所示，尽管近几年来全省的城镇化率不断提高，但提高的幅度并不大，城镇化水平的滞后严重制约了全省经济的发展。

贵州省农村人口基数比较大，存在大量的剩余劳动力，且一些小城镇的劳动力相对饱和，加之农村居民大多缺乏从业的相关技能和户籍制度的约束，导致农村剩余劳动力转移难度较大。贵州省很多小城镇还处于发展初期，规模较小，集聚效益不明显。如图3所示，虽然近来年，贵州省乡村人口数有所下降，但是下降幅度很小。

在城镇布局方面，首先是贵州省各地区小城镇的规模普遍较小，集聚效益弱，使得各项基础设施及公共服务的提供无法达到规模效应，往往造成土地和资金的浪费。其次，一些小城镇没有科学地制定规划，或制定出的规划不具有可操
作性，难以发挥小城镇应有的作用。城市的发展使得地理位置特殊的小城镇的土地价值连城，成为多方利益主体争夺的宝贵资源，各相关利益主体会最大限度地开发利用自己合法无偿占用和支配的那一份土地资源经营获利。

目前贵州省小城镇建设和发展的最重要的投资者仍然是政府。小城镇发展主要依赖于乡镇政府的自筹资金，因此也就各得社会各种闲散资金没有得到应有的发挥。因此在建设和发展的过程中，很多小城镇面临着资金短缺，财政状况紧张的现象，无法满足小城镇各项基础设施建设对资金的需求。

城乡二元结构导致了城乡差别的形成。贵州省小城镇基础设施水平普遍较低，明显滞后于全。与城市市区相比，小城镇在饮水、卫生条件、道路设施等方面仍存在较大差距。由于大多数的小城镇原来是属于农村集体经济体制下的村落或者是靠近村落的区域，公共卫生基础设施设计标准较低，其承载能力现已无法满足包括流动人口在内的现有居民的需求。
（二）贵州省小城镇发展中存在问题的原因分析

由于贵州省工业化程度不高，经济水平较低，2010年的人均生产总值为16413元，与全国人均GDP相比悬输，各级政府在小城镇建设和发展上的投入上重视不够，使得小城镇的发展始终面临资金困境这一短板。贵州省第三产业的发展明显比东部沿海省份落后，其从业人员的结构比重也明显低于全。

一方面，农村社区受传统观念的影响较大，其活动的开展经常性地是以血缘或地缘为中心，缺乏一定开放性和流动性。另一方面，大部分农村居民只掌握从事农业活动的技能，知识水平和整体素质偏低，离开其赖以生存的土地再就业变得非常困难。

20世纪50年代末以来，我国无论是在户籍还是在社会保障方面都对城市和农村实行了两种不同的制度安排。这样的体制对小城镇建设而言，形成了农村人口和生产要素向小城镇聚集的阻碍，也制约了对小城镇的科学规划和合理布局，以及对资源优势的充分发挥。

基础设施是社会赖以生存的物质条件，一个地区的基础设施是否完善是其经济能否健康不序发展的基础条件。然而，在一些地方，政府为了快速彰显其政绩，往往投入大量资金到不太必要的基础设施上，这些基础设施对居民的影响和价值并不大，没有实用性。
由于公共服务的投资周期比较长，为了彰显政绩，一些政府将大量资金投入到不必要的基础设施上。因此，在很多的小城镇，教育、医疗、社会保障等公共服务水平滞后于基础设施的水平。对于贵州省各地区乡村人口而言，其就业大多是依赖于农业，而第三产业能够吸纳的人口数较少。

由于户籍制度的制约，在贵州省城镇化的过程中，人口城镇化速度比空间城镇化速度要慢得多。包括部分失地农民在内的大批进城务工人员，虽然工作、生
活在城镇，但因为现行生活和工作地同户籍登记地之间分割的身份制度的限制，使他们无法公平地享有与户籍制度相联系的住房、医疗、社保、子女入学等公共福利。现行制度安排给予失地农民的补偿费用明显低于严格意义上的供求所决定的土地市场价格。
四、推进贵州小城镇发展的对策建议
（一）推进户籍制度改革
要打破城乡二元的壁垒，推进户籍制度的改革。首先，是要放宽甚至是取消对农村劳动力和外来劳动人口进入小城镇就业的不合理限制，提高其相关的福利待遇。其次，可采取租用、自建等多种方式为农民提供集中的固定住所，以解决农民的住房问题。再者，可根据当地的实际情况，对有稳定住房及工作等符合条件的人员，允许其迁入。对农民的合法地予以肯定。最后，要在医疗、教育、社会保障等方面与户籍制度进行同步改革，使农民享受到同等的国民待遇。
（二）完善土地使用机制
在土地产权方面，要明确界定产权，消除土地主体的模糊性，以避免在政府拥有大量自由裁量权的情境下损害农民的利益。首先将集体所有土地按土地的功能进行统一规划，分为农田用地、住宅用地、工业用地以及荒地等；其次是将集体所有财产、土地按当时市场实际价值统一货币化，划分为均等份额的股份；再者，具有土地承包经营权的农户，按自愿原则入股，同时所有合法的集体成员都可购买一定的股份，最后，成立公司，召开股东大会，选举董事会和监事会，制定公司章程，明确产权主体的责、权、利，一切经营活动按章程办理，集体收益按股分红。
在土地征用上，应集中利用土地，通过优惠的政策以及适当的利益来调动乡镇企业集中发展的积极性，鼓励小城镇建设充分利用非耕地，避免土地资源的浪费。另外，还要完善土地征用的监督体系，规范土地补偿安置费的分配、使用，通过帐目分开、设立财务专户等方式保证资金的透明。
（三）健全社会保障体系
逐步建立和完善城乡一体化的社会保障体系成为贵州省小城镇发展的当务之急。政府应扩大社会保障的覆盖范围，建立多层次的农村保障体系。对于包括小城镇下岗职工和进城农民在内的就业困难群体，政府可以要向其提供更多的就业机会，通过举办公共工程等方式安置就业困难人员。政府也可对就业困难人员提供技术和技能的培训，并对雇佣就业困难人员的企业在税收等方面给予一定的优惠。
（四）完善财政制度
为了进一步激活小城镇发展的活力，有必要对财政体制进行改革，理顺财政的分配关系。对于经济发展较好的一些小城镇，可根据当地实际情况设立独立财政机构或乡镇金库，使乡镇政府也能拥有自己独立的一级财政机构，从而可以根据当地小城镇的发展状况进行科学预算和合理地规划收支。或是结合农村税费改革，简化相关的税目或是合并费税，由乡镇财政统管收支。
（五）加强小城镇基础设施建设
一方面，政府要加大对基础设施的财政投入，在一定程度上向小城镇基础设施建设倾斜。另一方面，要鼓励民营企业和个人等民间资本的投入，推动小城镇基础设施建设的市场化发展，以及通过BOT、TOT等融资模式，推动小城镇基础
设施的建设。各方主体都要重视基础设施运行和维护的重要性，避免资源的浪费，降低资本的损耗率。要合理分配资金比例，还要加大监督力度。
（六）合理确定小城镇发展模式
小城镇的发展应建立小城镇发展的以市场导向为基础，与政府宏观调控相结合的特色小城镇发展模式。小城镇经济的成长必须以市场为导向，只有顺应市场需求，把小城镇的区位特色转化为经济优势，特色经济才会可持续发展。贵州自然资源丰富、生态环境良好、劳动力充足、地理条件优越，而且，经过西部大开发十年来的经验积累，贵州既有发展的潜力，又有发展的经验，小城镇的发展具有巨大的潜在优势。因此，在贵州省各地的小城镇发展过程中，应努力挖掘本地的区位特色，选择最适合的发展模式。
Reference：
[1]王昭耀，发展小城镇是带动农村经济和社会发展的大战略[J].农业经济问题，2000（8）.
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-全文完-