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对外国债券发行监管政策的借鉴与思考
财政部驻上海专员办、安永华明会计师事务所联合课题组
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摘    要:
随着金融市场的开放, 我国自2005年起获准国际多边金融机构在华发行人民币债券。为促进我国债券市场的健康发展, 我国需要进一步加强针对境外机构发行债券的监管和调控。在这一大环境下, 本文通过对美国、加拿大、英国、德国、法国、瑞典、日本、韩国和俄罗斯等国对外国机构在当地发行债券的会计审计监管要求, 为我国制定境外企业在国内发行债券监管政策和方式提供实践范例, 帮助我国构建科学、规范和符合国际惯例的监管体系奠定基础。
关键词:
熊猫债券; 会计监管; 审计监管;
随着我国经济和金融改革的不断深化, 金融市场的开放程度和的日渐提高, 我国正有计划地促进境内债券市场的对外开放并稳步推进人民币跨境使用。自2005年起, 国际多边金融机构首次获准在华发行人民币债券(“熊猫债券”) 以来, 已有国际金融公司(IFC) 和亚洲开发银行(ADB) 等国际多边金融机构以及德国戴姆勒公司、招商局集团(香港) 有限公司等境外非金融企业在我国境内陆续发行熊猫债券。
为促进我国债券乃至整个金融市场的健康高效发展, 在逐步开放债券市场的同时, 我国需要进一步加强针对境外机构发行债券相关市场的监管和调控。本文以美国、加拿大、英国、德国、法国、瑞典、日本、韩国和俄罗斯等九个发达国家为调研对象, 通过调查和研究这些国家对外国机构(包括政府机构、国际开发机构、金融机构、非金融企业等) 在当地发行债券的会计审计监管要求, 为我国制定境外机构在国内发行债券监管政策和方式提供政策参考, 为顺利实现我国对境外机构在道路。
一、我国对熊猫债券的监管情况
(一) 相关政策概述
2010年之前发行的熊猫债券主要依据的是中国人民银行、财政部、发改委和证监会四部委在2005年2月18日联合发布的《国际开发机构人民币债券发行管理暂行办法》(以下简称《办法》) , 以及2003年1月, 财政部、发改委和外汇管理局联合发布的《外债管理暂行办法》。文件对熊猫债券发行人的资质要求、信用评级、募集资金使用、会计准则、信息披露等方面均提供了法律规范。根据《办法》, 熊猫债券主要针对国际开发性金融机构开放, 包括进行开发性贷款和投资的国际开发性金融机构, 从资格上看包含了大多数国际金融组织。从2005年国际金融公司和亚洲开发银行发行的熊猫债券来看, 比照人民银行在银行间债券市场发行的金融债券审批项目办理, 发行利率参照同期限金融债券收益率水平确定。
2010年9月, 中国人民银行等四部委修订了《国际开发机构人民币债券发行管理暂行办法》(以下简称“修订版《办法》”) , 主要变动为:一是进一步明确了各监管部门职责;二是发行人经外汇局批准可将发债所筹集资金购汇汇至境外;三是发行人需由两家以上(含两家) 评级公司评级, 且至少应有一家评级公司在中国境内注册且具备人民币债券评级能力。
2013年7月, 中国人民银行发布了《中国人民银行办公厅关于境外非金融企业在银行间市场发行人民币债务融资工具有关事项的批复》;2014年7月, 发布了《中国人民银行办公厅关于境外非金融企业境内发行人民币债务融资工具募集资金境外使用的批复》;2014年9月, 发布了《中国人民银行办公厅关于境外机构在境内发行人民币债务融资工具跨境人民币结算有关事宜的通知》;2015年1月15日, 证监会发布《公司债券发行与交易管理办法》, 其中第七十条规定:“境外注册公司在中国证监会监管的债券交易场所的债券发行、交易或转让, 参照适用本办法”。
2016年2月底, 中国人民银行发布公告, 允许商业银行、保险、证券、基金等境外非央行类金融机构进入银行间债市投资, 不设额度限制, 并简化管理流程。同年4月, 中国人民银行又发布通知, 允许熊猫债发行人将熊猫债募集的资金贷给其在中国境内的子公司, 且不再受外债额度限制, 突破了此前境外金融企业将熊猫债券募集资金转贷给境内子公司(外资金融机构) , 受发改委(中长期) 和外汇管理局(短期) 核准额度限制的规定。
(二) 2005年《办法》与2010年修订版《办法》比较
早期熊猫债企业发行资质要求严格。2005年《办法》规定, 在中国境内发行人民币债券的国际开发机构应具备: (1) 财务稳健, 资信良好, 经在中国境内注册且具备人民币债券评级能力的评级公司评级, 人民币债券信用级别为AA级以上; (2) 已为中国境内项目或企业提供的贷款和股本资金在10亿美元以上; (3