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《钢铁产业发展政策》解读
国务院总理温家宝4月20日主持召开国务院常务会议,审议并原则通过了《钢铁产业发展政策》(简称《政策》)。虽然《政策》还没有正式公布,但从新华社关于此次会议内容的报道,以及《政策》在起草完成到审议通过期间所透露出来的相关信息,仍可以看出此《政策》的取向。
——钢铁产业政策系统性的不足催生《政策》
《政策》起草工作完成于2003年底。国家发展和改革委员会当时已认定,钢铁行业的投资过热已愈演愈烈。一位发展改革委官员表示,我国钢铁工业产能扩张过快,供需趋于失衡,结构性矛盾很突出。同时,旨在解决当时钢铁业投资过热问题的《国务院办公厅转发发展改革委等部门关于制止钢铁电解铝水泥行业盲目投资若干意见的通知》(简称《通知》)公布。但当时对于钢铁业是否投资过热还存在争议,中国钢铁协会副秘书长戚向东认为,当时钢铁工业不是盲目发展,而是已进入高速增长期,市场的强劲需求才是钢铁工业高速发展的根本原因。
2004年2月4日,国务院“严格控制部分行业过度投资电视电话会议”明确提出,要制止钢铁行业过度投资,并指出制止钢铁业投资过热也是贯彻2003年中央经济工作会议精神的需要。这次电视电话会议一方面表明《通知》对钢铁行业的投资过度问题并没有起到非常有效的作用,另一方面也表明国家将加大治理力度。然而,会议的讲话精神还只是指导性的,要真正贯彻落实还须进一步去制定政策,因此,在这次会议上,曾培炎副总理指出,各地要对钢铁投资建设项目进行认真清理。另外,有关部门要抓紧修订和完善行业发展规划和产业政策;建立和完善市场信息发布和预警制度,引导地方和企业投资方向;加强投资管理、用地管理、信贷管理、环境评审、质量管理,严格市场准入。2004年2月和12月分别有消息称,《政策》已上报国务院审议。
总体而言,2003年底到2004年出台的政策意在控制投资过热,但效果显然不是特别好。钢铁业是市场化程度较高的行业,问题层出不穷的根本原因之一就是缺乏一部纲领性的产业发展政策。
2005年3月底,温家宝总理在由其主持召开的国务院常务会议上,强调要进一步搞好对钢铁工业发展的宏观调控,采取更直接、更有力的措施,应对国际铁矿石价格大幅上涨的问题。要严格控制钢铁产品出口,尽快落实取消对钢坯、钢锭出口的退税措施;加强铁矿石进口协调和管理,整顿和规范铁矿石经营秩序;加大钢铁行业结构调整力度,抑制钢铁生产能力盲目扩张。同时,要加快推进经济结构调整和增长方式转变,努力实现由能源、资源消耗型向节约型转变,由数量扩张型向质量效益型转变。可见,在抑制投资过热的同时,原材料、流通、生产环节都有制定政策的要求。此后,2005年4月20日,《政策》终于在国务院常务会议上审议并原则通过,为产业发展奠定了全面的政策基础。
《政策》从制定到出台花费的时间很长,之所以在此刻出台,首先是因为以前的各项政策实施效果不明显。其次,此前政策是属于专项性的,没有一个纲领性的文件,影响了各项政策的协调,执行力度也受到了影响,其他政策的出台也没有了指导性的方向,政策制定落后于产业发展。最后,新情况的出现(主要是铁矿石涨价及流通等问题)进一步显示了出台《政策》的重要性。
——产业风险的进一步积聚催生《政策》出台
我国钢铁产业风险主要表现在如下几个方面:
首先,结构不合理。2002年我国进口钢铁25