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行政管理学
第一章绪论
一、行政管理的涵义
要理解行政管理的含义,我们首先需要考察与之相关的两个概念:管理和行政。
1、管理
自有人类社会以来,就有了对公共或私人事务的管理。可以说,管理是与人类社会的形成和发展相伴随的社会现象。
从词源上来说,“管”,在我国古代指的是锁钥。《左传·僖公三十二年》记云:“郑人使我掌其北门之管”,引申为管辖、管制之意,体现着权力的归属。“理”,本意是治玉。《韩非子·和氏》云:“王乃使玉人理其璞,而得其宝焉。”引申为整治或处理。“管”与“理”二字连用,即表示在权力的范围内,对事物的管束和处理过程或活动。
从现代意义上看,管理就是整合和优化组织资源以实现组织的目标,实现组织利益的最大化。管理是以高效率、高效能、低成本和符合正义的方式为实现组织目标所必需的一切努力的总和。
管理无处不在,无时不有,小到家庭、团体、企业,大到国家、社会,都存在管理。
2、行政
管理因行政(此处的行政为狭义的行政)而得到发展,或者说,人类的管理活动是由于行政的出现而得到了迅速的发展。在这一点上,作为管理的特殊形式的行政是一种较高级的管理形式,它的出现推动了人类管理活动在整体上的进步。
行政是与国家的产生联系在一起,自从有了国家和政府,也就有了行政。而正是因为有了国家及其对社会的管理,人类文明的发展才有了可能。
管理与行政的差异不仅在于它们出现的时间先后不同,而且在于它们的涵义也有差别。在中文的语境中,“行政”一词的基点在于“政”,“行”是一个动词,意为行动、执行、推行,“政”才是所“行”之事,意为政事或政务。“行”与“政”合在一起也就是推行或管理国家政务或事务。从英文意义上理解,“行政”(administration)与“管理”(management)也是有区别的。行政主要是与政府的活动相关,而管理主要是与工商企业、私人的活动相关。
虽然行政包含着管理的内容,但行政并不能等同于管理。行政不是一般意义上的管理,而是一种有着特殊形式的和特殊内容的管理,即是政府或行政机关依法对国家事务或社会公共事务所进行的管理。这种管理与一般的管理相比,所面临的环境更为复杂和综合,管理的内容也是更为复杂和综合的,所需要的管理技能也更高,管理的难度也更大。也许是为了突出行政不同于一般意义上的管理和突出行政的管理内涵,我国学者习惯于将“行政”与“管理”两个词合起来使用,称为“行政管理”。但从逻辑的角度看,两者是从属和包含关系,管理包括行政在内,行政是一种特殊形式的管理活动,是整个人类管理活动的一部分。
3、行政管理
政府依法管理社会公共事务的活动。这一定义包含着三个方面的含义:其一,行政管理的主体是国家行政机关或政府;其二,行政管理客体是社会公共事务;其三,作为一种活动,它必须依法进行,而且必须有效。
4、公共行政
国家行政机关(政府)以有效促进公共利益最大化为宗旨,依法管理社会公共事务的活动。
虽然人类历史上早已有了行政管理的问题,但只有服务于公共利益和以满足公众需求为出发点的行政管理才能够称之为公共行政。在前工业社会,行政管理虽然也包含着“公共”的内容,如兴修道路、桥梁、水利等公共工程,但其主要目的是服务于统治阶级的特殊利益而不是公共利益或公众利益,其公共职能是从属于阶级统治职能的,公共性被阶级性所掩盖而无法凸显,因而从总体上我们并不把这一时期的行政管理称为公共行政。
二、行政管理的产生及其作用
(一)行政管理的产生
只要有人类及人类社会组织,就会有管理。原始社会就已经有了管理。随着社会生产力的发展和私有制的产生,阶级也随之形成,社会中人与人之间、族群之间的利益矛盾和冲突日趋激化,而原有的氏族管理机构和管理方式难以调和这种矛盾与冲突。为了人类社会不至于在这种冲突中走向自我毁灭,就需要一种从社会中产生并居于社会之上的同社会相脱离的力量来干预,把冲突保持在秩序范围之内,这样便产生了国家,以及国家对社会的管理即行政。
(二)行政管理的作用
正是因为有了国家及其对社会的管理,人类文明的发展才有了可能。因为若是没有国家及其管理,“在没有任何约束的前提下,个体寻求在任何与所有的边际上实现最大化”;“若是没有约束,我们将生活在霍布斯主义的丛林中,也就不可能有文明的存在。”而有了行政之后,行政管理水平的好坏高低又直接关系着一个国家的经济的增长或衰退、社会进步或倒退,关系着国家的强弱盛衰。
美国新制度经济学家道格拉斯·诺思(Douglass C. North)在考察了人类经济发展史后指出:“国家的存在是经济增长的关键,然而国家又是人为经济衰退的根源。”
(三)现代行政管理的产生
1、资本主义兴起与发展的推动
古代的行政具有任意专断的特征。这种任意专断的权力使资本主义经济的发展缺少其所必需的“可计算性”,因而成为