浅析行政诉讼程序中调解机制的重构.doc

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第二十二届学术讨论会征文
浅析行政诉讼程序中调解机制的重构
天津市西青区人民法院孙伟

论文提要:
依据行政权不得处分原理,行政诉讼一直是调解的禁区,但在构建社会主义和谐社会的目标下,随着现代行政理念与司法理念的变化,行政纠纷从不允许和解到提倡和解,行政诉讼从不适用调解到隐形调解,调解这种作为解决冲突矛盾的重要方式被广泛的运用到行政诉讼中,其也越来越受到人们的推崇,成为人们争先研究的观念产物。调解机制在我国实践中虽已有不少运用,但相关的法律法规仍亟待完备,行政诉讼建构调解机制的呼声在理论和司法实践中也越来越高,已势在必行。为正本清源,本文浅显的从行政诉讼和调解机制的概念、性质、现状以及制度缺陷等方面来阐述、分析了我国行政诉讼建构调解机制的可行性和必要性,并通过借鉴外国的一些行政诉讼调解模式,提出了完善行政诉讼调解的规定和立法建议,以期对我国行政诉讼中的调解制度重构做出一丝贡献。
本文共6700余字。
多年来,我国法院大力提倡调解结案,但行政诉讼一直是调解的禁区。这样规定是基于行政机关行使的是国家公权力,不得随意处分的考虑,而民事案件的当事人有权处分自己的民事权利,所以民事案件可以调解。可多年的司法实践表明,行政诉讼法禁止调解的规定已滞后。虽然最高法院在2009年《关于当前形势下做好行政审判工作的若干意见》中规定了协调机制,但离真正的行政诉讼调解制度仍相去甚远,因此,笔者认为仍应在行政诉讼法中体现有特色的行政诉讼调解制度。
一、行政诉讼与调解的相关概念
行政诉讼是指公民、法人或者其他组织认为行政机关和法律法规授权的组织做出的具体行政行为侵犯其合法权益,依法定程序向人民法院起诉,人民法院在当事人及其他诉讼参与人的参加下,对具体行政行为的合法性进行审查并做出裁决的制度。【【】引用自百度百科“行政诉讼”,载于:http://baike./view/?fr=ala0_1,于2010年5月15日访问。
】行政诉讼的性质,行政诉讼对行政主体而言是法院对行政主体的法律监督制度;对于行政相对人而言,则是法院对行政相对人的行政法律救济制度。【【】作者湖南省津市市人民法院法官田凌,《浅谈行政诉讼中行政主体改变被诉具体行政行为》。
】
我国行政诉讼法第50条规定“人民法院审理行政案件,不适用调解。”【【】《中华人民共和国行政诉讼法》, 1989年4月4日第七届全国人民代表大会第二次会议通过,1989年4月4日中华人民共和令第16号公布,自1990年10月1日起施行。
】在行政诉讼中是否适用调解,是当前理论界与实务界争论较大的一个问题。基于以往的理论认识,行政诉讼不适用调解的原则是基于行政权不得处分原理。【【】作者应松年,《行政法与行政诉讼法学》,法律出版社2005年版,第492页。
】行政权不得处分,是指行政机关不得自行抛弃或转让其行政权。这一原理是基于行政职权法定主义即法律优先原则【【】解释:也就是说,行政权并非基于行政机关与相对人的约定而产生,必须基于法律的明文规定而具有。行政机关对行政权的享有不具有自主性,因而对它的减少或丧失也不具有自主性,只能因法律的规定而获得或丧失。
】和行政职权与行政职责的统一性【【】解释:也就是说,行政权既是一种职权又是一种义务或职责。它对相对人来说是一种权力,但对国家和公众或利害关系人来说却是一种义务。义务必须得到履行,否则义务人可构成渎职。
】原理。
而所谓调解,是指在诉讼过程中,在法官的主持下,双方当事人自愿协商、互谅互让、达成协议、解决纠纷的活动。一般的
观点认为所谓的调解基础是以双方的当事人所拥有的实体处分权为主要前提,双方当事人不存在其实体上的处分权也就不存在双方之间的调解,因为只有在当事人双方相互放弃自身的某些权利,抑或是当事人一方主动放弃其自身某些权利的情况下,才有调解成功的可能性,即所谓的无权利放弃即无调解,但这却对行政诉讼适用调解十分的不利。之所以这么说是因为民事案件的当事人双方法律地位是平等的,是用“平等、等价、有偿”的民法原则来调整它们之间的争议,而对于行政案件来说,则一方是行政机关,另一方是公民、法人或其它组织的相对方,它们之间的行政法律关系存在非平等性,调整它们之间的争议不能适用上述原则。
同时对于行政机关来说,行政权是国家权力,不存在实体上的自由处分权,行政机关放弃行政权,就是不履行义务,就是失职,应该追究法律责任。传统理论上认为如果允许行政机关把权力与相对人作交易,必然意味着国家利益、公共利益被出卖。我国在行政诉讼制度设计上正是基于以上考虑,才将行政诉讼的调解制度划入禁区,并在行政诉讼法中做出明确的禁止性规定。
当然,笔者认为不可因理论有了某种既定的结论而顺从地认为实践理所当然地要被指导,进而墨守成规,无